《征地拆迁补偿安置通知书》的法律性质

案情：鲍某等人对莆田市国土资源局作出的《征地拆迁补偿安置通知书》（莆国土资征〔２０１４〕３０３０号，以下简称《通知书》）不服，向省国土资源厅提起行政复议，认为《通知书》中莆田市涵江区国欢镇都邠村新村６９号房产属其他村民所有，被申请人征收土地不属于公共利益的需要。省国土资源厅依法受理行政复议申请后，经审查莆田市国土资源局作出《通知书》的全部证据和依据，决定依法维持莆田市国土资源局作出《征地拆迁补偿安置通知书》（莆国土资征〔２０１４〕３０３０号）的行政行为。当事人不服向法院提起诉讼，莆田市涵江区人民法院一审驳回原告起诉，莆田市中级人民法院驳回上诉，维持原判。

评释：案件涉及《通知书》的性质。在征地拆迁实施过程中，因有被征地单位和个人在地方政府公布征收土地方案、国土资源部门公布征地补偿安置方案后，在公告规定的法定期间内未到相应的国土资源部门办理征地补偿登记，故国土资源部门主动对被征收单位和个人作出的《通知书》。以本案中莆国土资征〔２０１４〕３０３０号《通知书》为例，《通知书》的内容分为基本情况、被征收土地及地上物调查复核结果及补偿情况、房屋拆迁安置方式、告知事项四部分，告知事项部分还明确当事人有对被征收土地及地上物调查复核结果或补偿安置事项提出异议的权利。从法律性质上分析，笔者认为《通知书》是在既有的国家与被征地群众之间存在的征地拆迁与补偿安置关系的基础上出台的，《通知书》本身并没有“设定、变更、消灭、确认”行政法律关系，而是为了落实“两公告一登记”的要求，对被征地群众进行登记的程序进一步落实，是补充已经生效的行政法律行为而实施的行为，属于行政事实行为。

新的《行政诉讼法》于２０１５年５月１日生效后，第二条明确规定“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，该条将原先的“具体行政行为″改为″行政行为”，使得行政机关作出的接受司法审查的行为不仅包括具体行政行为，也包括行政事实行为，具体是第十二条第十二项的“受案范围”中规定人民法院受理公民、法人或其他组织“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”诉讼。当前《行政复议法》尚未修改，按照第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯合法权益，向行政机关提出行政复议申请…适用本法”，行政复议的审查对象仍然是具体行政行为，具体行政行为是具有行政权能的组织为实现行政规制而运用行政权，针对特定相对人设定、变更或消灭权利义务所作的单方行政行为，属于行政法律行为的范畴。《通知书》作为行政事实行为应当不属于行政复议的审查对象。但是目前《行政复议法》已经进入修法阶段，比照新修订的《行政诉讼法》，行政事实行为很有可能被纳入新修订的《行政复议法》的复议适用范围之中。