村民安居 社区安定——厦门市双沪社区节约集约用地建设“四统”模式新村的调查

■ 本报记者 齐培松

厦门市翔安区大嶝街道双沪社区按照统一规划、统一建设、统一分配、统一管理的“四统”模式建设农村村民住宅，以“农民上楼”形式实施新村建设项目，既保障民生，较好解决了社区宅基地供需矛盾特别突出问题；又做到节约集约用地。记者日前专程来到双沪社区采访。

背景：双沪社区宅基地供需矛盾特别突出

自２００３年翔安区建区以来，宅基地供需矛盾一直是翔安区宅基地管理面临的一个最为突出的问题，也是市国土房产部门以及历届区委、区政府试图破解的难题。大嶝街道双沪社区，南面为环嶝南路，东面与新规划的机场快速路南段相邻，西面与大嶝街道办事处、国贸房地产项目为伴，整体城镇化水平较高；该社区总人口２３９３人，家庭户７１２户，社区下辖６个村民小组。２００５年至２０１３年，双沪社区共获批宅基地３２宗，而同期的宅基地实际需求量达９７宗（其中特别困难户３６户）；同时，社区可用于宅基地统筹分配的用地不足１６亩，若按传统的宅基地审批模式进行分配，最多可安排４８户。该社区宅基地可谓“僧多粥少”，供需矛盾特别突出，群众意见大，部分村民开始不断地上访诉求。当地政府有关部门对此感到十分棘手，如果只给少部分人办理宅基地审批手续，势必会带来更大的社会矛盾，影响社区的安定、稳定。

建设：按“四统”模式建设小高层村民住宅——“四统房”

项目确定。２０１３年年初，翔安区政府将破解村民住房困难问题提上议事日程，委托区国土房产分局牵头，区发改、规划、建设、大嶝街道、双沪社区等部门配合，探索集中建设村民住宅的新路子。翔安第二国土资源管理所经过调研，提出了采用小高层集中建设村民住宅的建议。２０１３年７月，翔安区政府常务会、区委常委会审议并通过了由厦门市国土资源与房产管理局翔安分局提交的《翔安区集约节约利用宅基地的指导意见》，明确了在双沪社区按照统一规划、统一建设、统一管理、统一分配模式建设小高层农村村民住宅的工作思路。

由于受到农村传统观念的影响，在村民心中，个人建房就是应当独栋、独院的。建设“四统房”，开始时，部分村民难以接受，部分村民持观望态度，害怕如果在规划选址、用地红线、宅基地报批、房产登记等环节出现问题，这种在集体土地上建成的楼房就会变成没有合法手续的“小产权房”。翔安区先后召开３次常务会、５次专题会进行研究，市国土房产局、翔安区政府、规划等部门先后７次参加双沪社区全体村民大会或村民代表大会，面对面为村民解读《福建省农村村民住宅建设用地管理办法》等１０余种法律法规和政策，详细介绍“四统”模式的建设小高层村民住宅思路和政策保障。社区的干部不辞辛劳，逐户摸底调查、宣传解释。在大家的共同努力下，村民的观念逐渐转变，有３２７户村民提出了申请，最终确定了７４户符合申请条件的申请户上报区政府审批。

项目立项。区发改部门以项目建议书的方式代立项；区规划分局根据上报的户数及预留的村庄公共配套设施需求，最终确定该项目的用地规模为１１７９８平方米；区国土房产分局在上报市政府批准了该项目用地范围内的农用地转为建设用地后，采用使用集体土地方式为该项目办理了供地红线；区规划分局为该项目核发了《乡村规划许可证》；区建设部门为项目核发了施工手续。按项目建设规划，一期建设四幢楼房，每幢１１层，可解决８３户住房需求，同时还配备部分社区配套用房，包括计生站、卫生所、养老服务站、文化活动室、村邮所等，并设有露天车位约８０个；二期拟建一幢１１层住宅楼，可以解决１０户的住房需求。２０１５年３月２９日，双沪社区一期“四统房”动工建设。

项目分配。“四统”建房模式仍旧是农村宅基地的一种分配方式。双沪社区规定，“四统房”保障对象必须是具有本社区（本村）常住户口且享受集体资产分配的集体经济组织成员住房困难户，符合“一户一宅”、“分户前人均实际建筑面积低于６０平方米”的村民。申请分配的家庭由申请人向社区提出，社区两委召开村民代表大会对申请人的集体经济组织成员身份、分户前人均住房面积、现住房情况是否符合一户一宅、是否存在未批先建行为等进行集体审议，将审议结果在社区进行公示。经公示无异议后，将符合建房申请条件的申请户材料按农村宅基地报批程序报送镇（街）审核。镇（街）村镇建设管理部门、国土资源管理所对是否符合村民住宅建设和用地申请条件等进行审核，同时公安部门协助做好户籍管理，防止通过恶意拆户来争夺房源的现象，经审核符合条件的，报区政府最终审批后确定土地、房屋的合法权利人。

项目建设。双沪社区新村建设项目作为厦门市首个试点项目，翔安区委区政府特别重视。为了确保工程项目的质量，经区政府研究决定，由双沪社区委托区属国有企业——厦门市翔发集团有限公司代理建设，代建费用由区财政承担；从２０１２年度“厦门十佳建筑设计师”中选３家进行方案竞标，确定设计单位；从厦门市建设与管理局印发的《２０１２年度建筑业企业信用评价部分结果的通知》中选取Ａ级及Ａ级以上的绿色企业且具备房屋建筑工程施工总承包二级以上的施工企业作为施工单位；从近３年被福建省建设主管部门评为《福建省工程监理企业综合实力十强》名单中的监理单位中，通过竞选方式确定监理单位。双沪社区新村建设项目的合同工期为５４５个日历日，工程于２０１５年３月２９日动工建设， ２０１５年年底主体全部封顶，２０１６年９月工程竣工验收，２０１７年３月交付业主使用。

资金筹措。双沪社区新村建设项目经财政审核的工程控制价为每平方米２１７８．７９元（不含二类费用），由申请户自行承担；每平方米约２１０元的二类费用由区政府、街道共同承担。为帮助困难村民解决资金问题，翔安区将双沪社区作为开展农村房屋抵押融资工作的试点村，由区政府牵头与厦门农商银行等金融机构洽谈有关融资事宜。经多轮协商，甲方农户、乙方大嶝街道双沪社区居委会和丙方厦门农商银行就贷款的主要条件及采用“保证基金”的按揭担保方式等事项达成共识，签订了《“双沪新村”农村住宅置业融资协议书》，协议书规定：贷款年限加上申请人的年龄控制在六十五周岁以内；农户向银行按揭贷款集资款总额的６０％，按揭贷款利率上限为同期同档次基准利率上浮５％，期限为１０－１５年；所有建设资金专款专用，统一进入乙方与丙方的共管账户；缴交首期建设资金的同时，向双沪新村项目保证基金专户缴交３万元的保证基金，用于还贷逾期的先行垫付，降低了银行的风险。

成效与经验：既解决了村民住房需求，又节约集约利用土地，村民安居，社区安定稳定。

节地。双沪社区按照“四统”模式建设小高层村民住宅项目，解决了９３户村民的住房需求，并配备了卫生所、养老服务站、文化活动室等公共服务设施，有效缓解了双沪社区的宅基地供需矛盾。根据测算，按原来审批每户宅基地９０平方米，一亩村庄建设用地平均批准的宅基地数量约为３宗（含房前屋后的空地、公共通道等），该项目１１７９８平方米的建设用地可批准宅基地约５３宗。若按每宗２７０平方米测算，总建筑面积为１４３１０平方米。而双沪的集中建房项目不但保障９３户申请户的住房需求（按每户２７０平方米），还容纳了卫生所、养老服务站、文化活动室等村庄公共配套项目，总建筑面积达到了２５７９８平方米，土地利用效率提高了８０％。

自治。双沪社区按“四统”模式建设小高层村民住宅项目实施过程中，翔安区政府、大嶝街道的角色回归到提供公共服务的本位上，而让社区、企业、市场更多地发挥作用，特别是让社区自治发挥了主导作用。双沪社区居民（村民）委员会牵头成立了由９位通过民主选举产生的代表组建的业主委员会，制定了《议事规则》，通过了《双沪社区新村建设项目业主委员会章程》。业委会不但设立了由具有一定专业特长的委员组成的工程质量监管小组和资金监管小组，还设立了由全体委员参加的保障组，每个业委会委员与若干村民建立固定联系机制，发挥上传下达的作用。业主委员会在项目设计单位评选、项目设计方案选择、项目融资方案确定、项目分配方案决定、工程施工招标方案拟定等环节代表业主行使决策权利，充分发挥了社区的自治功能。

创新。市、区两级国土房产部门在解决“公寓式”村民住房分套办理产权证问题上，变“批地”为“批房”，利用现行审批宅基地的相关规定，按村民申请宅基地的资格要求、报批流程，将原来审查“宅基地”申请，改为审查“住房”申请，既保证申请户符合“一户一宅”规定，又顺利解决村民住房办证问题，发改、规划、建设、人防、消防、大嶝街道等部门也集思广益，共同探索出一条新的农村村民住宅审批模式。

示范。双沪社区小高层“四统房”已经成为厦门市首个手续完整、合法的农村村民住宅，成为“美丽厦门·共同缔造”原汁原味的现实版本，得到了广大村民的认可与支持，目前，翔安区的欧厝、珩厝社区等多个社区借鉴双沪社区建小高层“四统房”的做法经验，并根据本社区的实际，向区政府提出了集中建设农村住宅的申请。据悉，翔安区政府也将在进一步总结、梳理双沪“四统”建房的经验后，在全区进行推广，着力解决翔安区农村村民住房困难问题，构建和谐社会。