发现在初始 解决在萌芽——晋江市全面推进国土资源移动执法监察工作综述

晋江市运用“科技＋制度”，不断探索创新执法手段，建立了“天上看、地上查、网上管、群众报、视频探”的全方位立体执法监察体系，全面推进国土资源“数字执法”监察工作， 提高了执法监察工作的准确性、及时性。今年以来，晋江市国土资源违法行为制止率１００％，实现了将违法行为“发现在初始、解决在萌芽”的执法监察工作要求。国土资源部定于１２月５日在晋江市召开“发现在初始、解决在萌芽”现场会，推广晋江市国土资源移动执法监察工作的做法和经验。

建立国土资源监测预警指挥系统，开展“数字执法”，破解违法行为“发现难、制止难”。

晋江市人多地少，人均不足三分田。近年来，随着该市加快推进工业化、新型城镇化、农业现代化，土地供需矛盾愈加凸显，执法监管的压力和难度增大。晋江市国土资源局充分发挥信息化在执法监察工作中的作用，积极探索、实践早发现、早报告、早制止违法行为的有效方法。去年８月，晋江市国土资源局利用原有办公场所，着手进行国土资源监测指挥中心建设，并以“一张图”为基础，同步启动国土资源监测预警指挥系统的研发工作，同年１０月正式投入运行。

该监测预警指挥系统由２个部分组成：一是移动执法。巡查人员开展动态巡查，对辖区内违法用地等行为进行拍照取证、红线采集，通过执法手机将疑似违法图斑上传国土资源监测指挥中心，由指挥中心进行图形比对、地块核查、下达指令。二是远程执法。主要是在基本农田、违法占地违法建设易发区、闲置用地及矿区布设监控点，进行实时监控、视频采集，变“被动监察”为“主动自警”。晋江市国土局目前已配置执法手机１３５部，布设监控点２０３个。移动执法和远程执法以动态巡查和静态巡查的方式，解决了执法监察“点”上和“面”上的难题，实现了执法监察“点面覆盖”和“动静结合”，破解了违法行为“发现难、制止难”。

晋江市应用监测预警指挥系统进行“数字执法”，注重抓好４个节点：一是发现。主要是应用信息采集系统，将群众１２３３６热线举报，信访、网站投诉举报，村级协管员、网格员巡查上报，千里眼监控，动态巡查，作为报案、发现渠道。二是调查。对巡查发现的疑似违法行为，巡查人员通过移动终端采集红线、填写案件信息，根据现场以及当事人提供的手续材料，初步核实地块合法性并进行拍照取证。三是核查。收到上报案件后，监测预警指挥系统自动进行数据分析，并下达指令；对远程监控发现的疑似违法行为，管理人员可调用“一张图”，核实所处区域的基础信息，将疑似违法行为通报监测分中心，调度执法人员通过车载监控和单兵设备进行核查。四是处理。对于确认的违法案件，监测预警指挥系统（以下简称系统）自动进入三级预警。一级预警，系统发送提示短信通知镇（街道）制违负责人，要求３日内组织人员对该宗违法用地进行制止。二级预警，对于时限内无法督促停止违法行为或没上报的，短信提醒镇（街道）主要领导，１０日内进行制止、拆除。对于二级未能完成的，系统发送三级短信提醒市制违办负责人，并要求镇街牵头组织市直部门于５日内拆除；若三级预警完毕，违法用地仍在进行，则系统继续向市领导发送预警短信，督促市职能部门立案查处并进行司法强制执行；对于未处理完结的案件，系统将采用红色预警，由市政府督查室督办直至处理完结。

晋江市运用监测预警指挥系统，推进了国土资源执法监察信息化、数字化，实现了空间上全方位、时间上全天候、管理上全过程的监管。

构建三级巡查网络，完善监督考核机制，探索出国土资源违法行为早发现、早报告、早制止的有效方法。

为掌握辖区内的违法用地动态，晋江市建立健全了“市、镇、村”三级巡查网络，村（社区）巡查队伍主要由村级国土资源协管员、村干部及网格巡查员组成，负责对辖区内进行巡查，及时制止可能发生的违法用地苗头，并对疑似违法案件进行上报；镇级巡查队伍主要由专职巡查队伍组成，每日准时开展巡查工作，发现疑似违法行为后，及时进行信息采集上报市国土资源监测指挥中心；市级巡查队伍包括市国土资源局及市行政执法局巡查队伍，负责各镇（街道）日常巡查、督查及办结案件的核查等工作。通过三级巡查，形成网格化的管理模式，做到国土资源违法行为早发现、早制止、早处理，有效解决事实违法、被动执法、小规模违法行为不易发现等问题。２０１１年以来，晋江市共拆除违法用地８２６宗，有力遏制违法用地行为。

为确保国土资源移动执法监察工作顺利开展，晋江市在该市《制止违法占地和违法建设工作管理暂行规定》的基础上，制定了《晋江市国土资源移动执法监察共同责任制度（试行）》、《制止违法占地和违法建设工作考核规定（试行）》，明确了各镇（街道）的“属地管理”原则和各职能部门的职责分工，实现了信息共享，协同协作，确保执法工作发现到位、查处到位、责任到位。同时，实行由市效能办、国土资源局、行政执法局、住建局等部门联合，每季度对各镇（街道）制止违法用地情况进行考评，重点考核巡查覆盖面、巡查频率、制止履职率、制止到位率等多项指标，季度、年度考核前三名的镇（街道）给予奖励；季度考核倒数三名的镇（街道）给予通报批评，并约谈相关领导；年度考核倒数三名的，扣除当年绩效考核评分。２０１３年７月到今年１１月，该市已组织考核４次，约谈镇（街道）领导５人。

“全、明、通、新”实现双向互动，“千里眼”破解“三盲”难题，一个系统多种用途。

该市国土资源监测预警指挥系统具有“全、明、通、新”４个特点。“全”，整合了“批、供、用、补、查”全业务，汇集了１５类数据资料、３００多万页电子档案；“明”，建立生命周期树，将审批流程的各节点都纳入到监管视野，确保公开透明、有案可查、永久追溯，形成不可逾越的依法行政“防火墙”；“通”，改变了数据缺、错、重、孤岛等问题，打破了单一系统的的鸿沟壁垒，实现业务无缝对接、数据互联互通；“新”，建立全业务数据动态更新机制，实时监控土地利用的动态变化情况。巡查人员运用该系统可以及时核对情况，进行执法。做到业务审批与执法监察的同步互动，形成双向闭合管理格局（上报、核实、处理、归档）。

传统的巡查手段，即使再加大执法力量，也会存在盲区、盲时、盲点的“三盲”情况。为此，晋江市逐步布设视频监控，通过“千里眼”的４大特点，破面对违法用地行为以及违法人员的“游击战”，解“三盲”难题。一是范围广。每个“千里眼”的监控半径达１．５公里，辨析度高，能有效解决巡查盲区问题，缓解了巡查人员的日常巡查压力。二是全天候。“千里眼”能对重点区域进行２４小时、全天候、不间断监控，能有效化解违法人员的游击战术，化解盲时问题。三是取证快。“千里眼”兼有拍照功能，能进行历史回溯、及时取证，解决盲点难题。四是可预警。监控点安装红外警报系统，并配有高音喇叭，一旦发现违法行为可通过远程喊话，进行劝阻和震慑，对意图破坏，也能自动预警。

国土资源监测预警指挥系统并不局限于移动执法，还囊括了地灾监测、矿山监控和批后监管等其他功能。比如，地灾监测方面，通过遥感技术对地灾点、隐患点实时监测，及时预警。比如，矿山监控方面，该市布设了１４７个矿山监控点，相关镇成立监测分中心，实现了矿区全覆盖和２４小时全程监控，有效防止矿山回潮盗采行为发生。在批后监管方面，可以对施工现场进行监督，确保项目及时开竣工，避免土地闲置，做到“一体多用”，避免重复建设。

提高执法效率，实现阳光执法，促进节约集约，“数字执法”取得明显成效。

晋江市应用监测预警指挥系统进行“数字执法”，及时发现、及时制止、及时查处国土资源违法行为，发现、查处违法案件的时间从过去的数月，缩短到半个月以内；由事后查处向事前防范、事中监管转变，制止、查处违法行为，当事人易于接受，避免影响干群关系；降低了执法成本，提高了执法效率。今年以来，全市“数字执法”已累计发送提醒短信５００条，拆除违法建筑面积达１６５６０平方米，制止率达１００％，基本实现了“发现在初始、解决在萌芽”的预期目标。

晋江市充分发挥国土资源监测预警指挥系统 “只认规则不认人”的特性，对违法行为的查处实行全程监控，实现“阳光执法”，公正执法，杜绝了执法检查、查处违法行为过程中的暗箱操作，提高了干部依法行政意识和执法能力，促进了国土资源系统廉政建设。同时，应用国土资源监测预警指挥系统进行“数字执法”，可实时、全面掌握辖区内违法占地违法建设的动态及执法情况，并以此作为考核依据，考核依据中的７０％来自系统的统计分析模块，确保考核内容科学客观，有效避免了人情干扰。

晋江市应用国土资源监测预警指挥系统进行“数字执法”，及时查处违法用地行为，有效避免了违法用地行为挤占城市发展空间，促进了依法依规用地，有效保护了耕地资源。同时，通过政策引导、法律宣传，强化了群众依法依规、节约用地意识，提高了土地利用效益。 ２０１３年，晋江市实现ＧＤＰ １３６３．９亿元，每平方公里土地创造ＧＤＰ１．８３亿元，单位ＧＤＰ每亿元地耗为３７１亩，比２０１２年降低近１８个百分点，用地产出效益位居全省各县（市）前列。     ■ 本报记者 齐培松