坚持服务“三农” 统筹城乡发展

开展农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作，是我省国土资源部门贯彻落实省委省政府关于小城镇建设和城乡统筹发展决策部署的一项重要举措。在具体工作中，省国土资源厅按照《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》精神，坚持服务“三农”发展，突出城乡统筹发展要求，突出维护农民权益，严格规范管理，确保农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作健康、有序开展。截至２０１４年５月，全省已核定实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩项目１４９６个，合计整治土地规模８．５万亩，预计新增耕地７．６万亩，产生新增耕地挂钩指标５．８万亩，目前已完成复垦新增耕地４．９万亩；全省签订指标交易合同９５０份，转让耕地指标５．５万亩，交易资金１３８亿元，有力推进了我省重点小城镇综合改革建设和城镇化进程。

政策引导

稳步推进农村土地整治工作

我省农村旧宅基地复垦潜力较大。据２００８年土地变更调查成果，我省农村人口６５３．９２万户、２４８５．３６万人，村庄建设用地面积３８０．８９万亩，户均面积０．５８亩（３８８．３平方米）。而且随着城镇化快速发展，大量的农村人口转移进城，形成大量的空心房甚至空心村。如何对这些闲置的旧宅基地进行整治，以提高农村用地效率，改善农村生产生活环境，我省各级国土资源部门在积极地探索。

——不断拓展政策空间。开展农村土地整治（指旧村复垦，下同）和城乡建设用地增减挂钩工作，就是通过对空心村、空心房、危旧房等农村低效利用的建设用地重新规划、整治，一部分作为新村建设用地，一部分复垦为耕地，并将新增耕地形成的指标与城市建设用地指标相挂钩，城市从土地出让收益中转移部分资金到农村，用于土地整治和新村基础设施、公共设施等建设，改善农村人居环境，促进城乡统筹发展。

２００９年，按照张志南副省长的要求，省国土厅组织各县（市、区）开展调研工作，形成了《福建省村庄复垦潜力与拆旧建新复垦成本调查报告》，并在仙游、德化、明溪、上杭、松溪和永安等县（市）开展试点。２０１０年初，根据省委省政府关于小城镇建设和城乡统筹发展的决策部署，省国土厅在调研和试点工作的基础上，形成了关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩的意见。经省政府研究同意，２０１０年２月，我省首先在２１个省级综合改革试点镇和６个土地整治试点县，实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策。

此后，为支持农村灾后重建和加快推进“造福工程”建设，省政府及办公厅先后下发了《关于印发福建省农村住房灾后重建实施方案的通知》和《关于实施农村土地整治和城乡增减挂钩的补充意见》，鼓励偏僻自然村搬迁、农村住房灾后重建、受地质灾害威胁农民搬迁、石结构房屋搬迁、省级试点小城镇旧村庄搬迁等“造福工程”，开展农村土地整治旧村复垦，享受我省城乡建设用地增减挂钩政策。２０１３年，为盘活存量闲置土地，增加补充耕地来源，城乡建设用地增减挂钩政策从村庄用地范围扩大到建制镇用地范围。

——完善政策配套措施。为保障农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策的顺利实施，省国土厅不断完善配套措施，加强政策引导。先后制定了《农村土地整治项目实施方案编报及新增耕地验收要求》、《关于经营性房地产用地农转用和土地征收使用城乡建设用地增减挂钩指标的操作办法》等。２０１３年又下发了《福建省国土资源厅关于做好旧村复垦与城乡建设用地增减挂钩工作的通知》，进一步完善了旧村复垦和城乡建设用地增减挂钩操作办法；同时，明确挂钩指标使用管理和对接办法，规定旧村复垦形成的耕地指标在全省范围内交易，并要求省、市、县（区）国土资源部门建立挂钩指标使用管理台账，对挂钩指标使用情况实行监督检查，对有偿调剂使用进行协调与管理，按规定发布挂钩指标信息，促进供需双方有效对接。

在开展农村土地整治过程中，省国土厅十分重视规划的引导和调控作用。要求试点单位所在的县（市、区）政府应组织编制农村土地整治专项规划，建立农村土地整治项目库，并按照先易后难的原则，以“空心村”、“空心房”整治和危旧房（棚户区）改造为重点，按项目制订实施方案，经村民代表大会同意并报县（市、区）政府批准后组织实施。

为加强对旧村复垦项目的管理，省国土厅还研究开发了旧村复垦和城乡建设用地增减挂钩管理系统，单独建立了旧村复垦项目网上申报流程，实现该类项目立项、实施、变更、验收及指标结算等信息化一体化管理；同时与建设用地网络审查系统对接，对于商服、住宅等经营性报批项目需强制与旧村复垦新增耕地指标挂钩，旧村复垦新增耕地任务无法完成的，需先通过系统指标交易平台与其他市、县进行指标洽谈、购买，以达到城市建设用地收益反哺农村目的。

——实行倒逼和鼓励机制。为促进农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作的开展，省国土厅采取制约与鼓励并举的措施，一方面建立了倒逼机制，要求各县（市、区）经营性房地产项目占用耕地，应有偿使用旧村复垦所形成的新增耕地指标；同时，严格控制村民零星建房，村民新建住宅必须签订旧宅基地退还协议，退还旧宅基地，禁止“一户多宅”。另一方面，制定了鼓励措施，明确挂钩指标可以有偿转让用于城市建设，挂钩指标有偿使用费从土地出让收益中开支。考虑到不同等别的城市其土地出让收益有较大差异，按城市等别确定挂钩指标有偿使用费的最低标准，规定跨县最高价格不超过３０万元／亩，最高等别的城市不低于每亩２０万元，最低等别的城市不低于每亩１０万元。同时，减免有关规费，对使用挂钩指标的新增建设用地，不再征收耕地开垦费与新增建设用地土地有偿使用费；农村土地整治项目涉及的安置用地，免缴土地有关规费；并对使用挂钩指标的城镇建设用地的农用地转用和土地征收审批，开辟“绿色通道”，单列办理。

此外，省国土厅还建立挂钩指标先行核定制度。对农村土地整治项目尚未完成但确需先行使用土地增减挂钩指标的，可凭县（市、区）人民政府批准的农村土地整治项目实施方案，由设区市国土资源、农业部门审核后报省国土厅先行核定土地增减挂钩指标。等整治项目完成后，再根据新增耕地的验收结果，核定相应的土地增减挂钩指标。政策实行之初，为加快建设２１个综合改革试点镇，省国土厅还先期安排每个综合改革试点镇和土地整治试点县各１０００亩的土地整治周转指标。

积极探索

不断创新工作机制和补偿方式

在农村，老百姓普遍认为，旧房祖厝是自家的风水宝地，拆不得。要改变这一思想观念，不亚于一场革命。为了顺利推进土地整治工作，各地充分利用新闻媒体、宣传标语、工作简报等，加强宣传工作，并采取大会动员、小会座谈等方式，做好思想工作，让村民真正认识到农村土地整治的实惠和集中建设的好处，引导村民积极主动参与。同时，切实尊重农民意愿，制订土地整理复垦方案、拆旧补偿标准、新村建设方案等，广泛征询意见，与农户充分沟通，并不断探索创新土地整治工作机制和补偿安置方式，努力做到整治前农民同意、整治中农民参与、整治后农民满意。

——加强收益支出管理。农村土地整治项目资金专项用于农村土地整治，支付村民拆旧补偿和复垦费用，剩余部分用于新村及小城镇基础设施、公共设施建设。在实际操作中，各地主要采取以下方式，加强指标收益分配管理：

一是全额投入制。省级试点小城镇大多采取这种模式。如长泰县规定挂钩指标收益用于拆旧、复垦和补偿后，剩余资金用于新村和小城镇基础设施、公共设施建设。村集体按核定的新增耕地每亩５．５万元总包干，资金由县国土资源局资金专户直接拨付到村，并区分拆迁补偿款、拆平费用、复垦工程施工费、余款拨付四类资金，有针对性地规定不同的拨付比例和程序。专项资金扣除补助项目村的总资金后，余款分两笔全部拨付项目所在乡镇。

二是乡镇包干制。目前采取这一模式的试点县较多，如德化县按１３万元／亩的标准由乡镇包干，项目拆旧、现金补偿和垦复后，指标交易余下资金由县政府统筹建设城关“限价房”用以安置。

三是按比例分摊制。县、乡两级按比例对指标收益进行分成使用，县级留部分统筹，其余给乡镇作为拆迁、补偿和复垦等实施项目费用。如清流县不论指标交易金额多少，统一按县政府统筹３０％、乡镇７０％的比例进行收益分配。

四是建立奖励机制。明溪县除１０万元／亩的包干费外，额外按乡镇完成复垦耕地１万元／亩、村集体５０００／亩的标准给予奖励金，奖励金的使用由镇、村自主支配，待项目新增耕地验收后下拨兑现。仙游县则实行阶梯式奖励制：新增耕地１０亩以下的按１万元／亩奖励，新增耕地１０亩至３０亩的按２万元／亩奖励，新增耕地３０亩以上的按３万元／亩奖励。

——积极探索补偿安置方式。在土地整治过程中，各地积极探索出拆迁补偿安置方式，主要有以下几种类型：

一是依照补偿形式分为货币补偿和建新安置补偿。目前，拆除的多为一户多宅的空心房和危旧房，大多数项目采取货币补偿方式，如长泰县岩溪镇、明溪县瀚仙镇等。

二是依照安置地点分为就地安置和异地安置。经济较发达或农业基础良好地区，村民基于自身耕作需求或生活便利，要求就地建新安置较多，如永安市小陶镇、长泰县岩溪镇等。城镇化水平较高地区，村民集聚镇区或县城的，基于工作生活需求，则要求异地安置，如明溪县、德化县。

三是依照安置区建设方式分为“统规统建”和“统规自建”。“统规统建”模式因其统一规范、施工进度快、成本低、组织管理简便等优点，为多数试点单位采用，如长泰县岩溪镇、龙海市角美镇、明溪县夏阳镇和清流县嵩溪镇等；采取“统规自建”模式的较少，主要有永安市小陶镇和厦门市同安区汀溪镇。   

成效初显

有效促进城乡统筹发展

我省农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩政策的实施，不仅增加了农村有效耕地面积，促进了农村建设用地的节约利用，而且增加了村镇建设资金，改善了农村居住环境，有力推进我省重点小城镇综合改革建设和城乡统筹发展。

——拓宽耕地后备资源，有利于耕地占补平衡。随着我省土地开发整理工作推进，可开发的未利用地和可整理的集中连片耕地资源逐步减少，耕地后备资源严重不足。通过实施土地整治，将农村大量“空心村”、“空心房”和危旧房等闲置房屋占用的建设用地复垦为耕地，可以有效缓解我省耕地占补平衡的压力。据统计，截至２０１４年５月，全省已核定实施土地整治和城乡建设用地增减挂钩项目１４９６个，合计整治规模８．５万亩，预计可新增耕地７．６万亩。

——提高土地利用效率，推动节约集约用地。据调查，我省农村户均占有村庄用地接近４００平方米，农村宅基地的超标使用和闲置造成了极大浪费，复垦潜力大。通过旧村复垦，对散乱、闲置、废弃的农村旧宅基地进行重新规划和综合整治，一部分作为新村建设用地，一部分复垦为耕地，提高了土地利用效率。同时，减少了林地和未利用土地的开发，缓解了生态环境风险。例如，涵江区江口镇东大村旧村复垦项目４１４亩，项目实施后，项目区内人均用地面积从１７１平方米下降到７０平方米，实现新村建设和节约用地的和谐共赢。据统计，开展农村土地整治工作以来，我省平均每年实施旧村复垦１．５万亩。这对于减少农村土地闲置，促进农村建设用地节约集约利用具有重要意义。

——改善农村生活环境，加快新农村建设。通过旧村复垦，结合基本农田建设，整体推进农村田、水、路、林、村综合整治，不仅促进了耕地集中连片，提高了耕地质量等级，而且也大大改善了农村居住环境。例如，永安市小陶镇五一村原有占地１３５亩的旧房屋零星分布在田间，通过实施旧村复垦，对散居在农田中间的农户实行集中安置，拆除旧宅６１栋，新增耕地１２３亩。该项目与相邻的土地整理项目相结合，统筹规划，做到设施共用，从而形成耕地连片、民居集中的格局，大大改善了农村生产生活环境。

同时，通过旧村复垦新增耕地指标有偿转让，不仅为土地整治赢得了项目资金，也为农村发展筹集了建设资金。例如，延平区在遭受“６·１８”特大洪灾后，５０００户灾民急需搬迁，该区积极运用灾区重建旧村复垦政策，有偿调剂８０７亩旧村复垦项目新增耕地指标，获得收益资金２．５亿元，为灾区的恢复重建和新村建设提供了及时、有力的资金支持。

——完善配套制度建设，推进城镇化发展。通过实施旧村复垦并完善相关配套政策，逐步引导农民“进城”，推进城镇化的发展。例如，德化县在实施“大城关”发展战略过程中，结合实施旧村复垦，配套出台相关政策，解决进城务工拆迁户买房难、落户难、子女就学难等一系列问题：在县城关建设３２６３套旧村复垦安置限价房，让进城务工的拆迁户有能力买房；先行推行户籍制度改革，建立和完善以居住地确立居民户口性质的户籍管理制度，让进城务工的拆迁户有条件落户；放宽就学门槛，免收进城务工农民子女小学、初中借读费，让进城务工的拆迁户子女有书读。一系列配套政策措施让进城的农户拥有农村旧权益与城市新福利的“双重保险”，安心扎根城市，加快了城镇化进程，目前城镇化水平达５９％。■ 陈永香 王友斌