开辟现代农业新天地——访国土资源部土地整治中心副主任郧文聚

２０１１年１２月１０日，袁隆平院士在接受《南方周末》决者采访时说，亩产达到８００公斤、９００公斤需要有三个基本条件：良种、良法、良田。对此，国土资源部土地整治中心副主任郧文聚表示，现代农业生产体系必须建立在符合现代农业生产体系基本要求的良田上，现在品种有了，耕种方法也在不断改进，关键要大面积改造提高中低产田。因此，有计划地推进土地整治和土壤改良的“良田工程”建设势在必行。他建议，要把“良田工程”建设纳入国民经济和社会发展五年规划，用４—６个“五年计划”，把我国１８亿亩耕地建设成为能够适应现代农业生产体系的基础良田。

没有土地整治，就没有现代农业

“随着我国工业化、城镇化的推进，农业现代化的步伐已经呈现加速发展的特征。”郧文聚介绍说，据国务院发展研究中心报告，我国农业机械总动力水平近十年里接近翻番，大中型拖拉机与小型拖拉机的动力比也在发生深刻变化，２００１年为４．２：１，２００８年则为２：１。农业部农村固定观察点数据表明，自２００７年以来，使用农业机械比使用人工更加节约生产成本，因机械对劳动力的替代，农民户均减少生产支出４９２元。可以说，农村土地整治的快慢严重制约着我国发展现代农业的速度和质量。

“当代的农业生产仍然是以大田生产为基本载体，加快现代农业建设，离不开这个基本前提。”他接着介绍道，发展现代农业，提高农业综合生产能力，离不开作物新品种、农业新技术和新装备的应用，而良种、良法发挥威力的基础平台是高标准、成规模的基本农田。不搞农田整治、田块格局改造，良种不敢用、机器用不上、打工不放心。反之，通过农田整治，改造田块格局，使之集中连片、临渠、临沟、临路、有防护，实现作物生长有保护、作业无障碍、天气有害不成灾。因此，要下决心大力推进土地整治，彻底遏止耕地细碎化、分散化、劣质化趋势。唯此，才能够发展现代农业、提升农产品竞争力，促进稳产增产、持续增收。

“所以，发展现代农业，必须将农田整治摆在首要位置，只有这样，才能够发展‘良田、良种、良法’相互结合、相互促进的现代农业。”他分析说，作为新技术、新装备、新品种实施的先锋工程，只有先把“车间”建设好，才能推动农业发展，这个车间毫无疑问就是“农田格局”。如果中国的田块格局没有达到高标准、成规模，粮食安全是没有切实的基础保障的。

土地整治，给力粮食增产

农田格局建设调整还有促进农业增效和可持续发展的意思。作为十多年来土地整治实践的参与者、见证人，郧文聚对当前我国土地利用现状十分了解。他介绍说，我国土地利用程度不高，有相当一部分耕地地块零碎不规整，田坎、沟渠、道路、坑塘面积过多，田块大小不一，道路弯曲狭小，土墩、坟墓、杂树星罗棋布，内流小河道曲曲弯弯，农户土墙瓦房散落其间。长期以来，由于对农业投入少，农民只能靠肩挑背驮、锄挖犁耕，农业生产劳动强度很大，农村经济发展依然高度依赖于自然条件，农业基础设施依然十分薄弱。南方和东部经济发达地区，甚至中部地区的相当一部分，反复出现大范围弃耕撂荒，农业基础条件太差、耕作生产太苦是一个主要原因。它驱使青壮年劳动力洗脚离田、外出打工。

如何在同样的耕地上，收获更多的粮食、获得更多的收入？对此，他分析说，改善粮食生产条件，要挖掘和释放耕地产能，而耕地产能不仅指耕地地力，而且包括工程质量、土层厚度、土地平整程度、配套设施建设、土壤的无毒无害性能等等。耕地产能的表现形式，粮食综合生产能力的提高，在很大程度上是需要通过工程措施和合理利用、不断提高耕地质量来实现。

“通过土地整治使耕地格局更加优化，耕地地块更加平整，田间道路、灌溉排水、生态林网等农业基础设施更加完善；通过生物等科学方式配方施肥，使耕地吃上‘营养餐’，实现全面持续的高产和稳产。”他分析道，我国耕地细碎化问题很突出，根据有关资料，我国地块平均面积为０．０８７公顷，户均６．１个地块，细碎化的基本农田难以实现永久保护，难以实现农业规模化经营，不利于实现农业增效、农村发展、农民增收。据典型地区调查，经过土地整治，田块规整后，玉米产量提高１７％、小麦薯类提高１８％、水稻提高４％。按此估算，未来１０年，通过土地整治提高耕地质量等级，预计可新增粮食产能约１０００亿斤；通过在整治后各方面条件都得到改善的“良田”上广泛应用农业新技术、新装备，预计可增加粮食产能２０００亿斤以上。

他认为，我国粮食总产实现十年连续增长，说到底是耕地资源能够提供保障和支撑。因此，大力推进土地整治，加快建设一批高标准基本农田，不仅仅是为了有的吃，更重要的是为了吃得好，为了子孙后代也能够有的吃、吃得好。

生态文明，土地整治的新目标

“现阶段和今后的土地整治，必须考虑生态环境问题。”郧文聚说，在土地整治过程中不能只简单地考虑增加耕地面积和当前局部地区土地资源的充分利用，而忽视因为生态平衡被破坏对环境所造成的负面影响和整个地区土地资源的合理利用。

对这一问题的认识，他的见解十分透彻。他说，过去，由于土地整治中缺乏对生态因素的重视和考虑，导致工程实践陷入误区，已经完成的土地整治工程项目留下不少遗憾：一是在区域层面上，土地整治的规划布局很少考虑生态景观因素，往往片面追求增加耕地面积、提高生产效率，而缺乏改善生活条件和生态格局的考虑。二是在农田层面上，比较多地考虑了田块合并、田面平整，忽视农田防护、景观生态效应，损害了生物多样性。三是在工程技术层面，比较多地考虑了能灌能排，缺乏对整理区水土保育重构技术、景观生态再造技术的考虑。

有几个现象很普遍：一是片面硬化，既增加了投资，又影响了生态保护。殊不知，多一片混凝土就少一分天然绿地，就失去一分寄养野生动植物的栖息之所。二是过分重视人机通行方便、水流顺畅。用水时，快来快去；不用时，渠干沟枯。断绝了河水涵养万物的功能，断绝了野生动植物的生机，青蛙跳不出农渠、虫蛇越不过农道。三是片面强调耕地面积增加，填了池塘、洼地，挖了土丘、山冈，导致土地整治工作中不能因地制宜开展生态建设。

“因此，要把生态景观因素引入各级土地整治规划中，在战略层面上，落实好土地整治服务于生态文明建设的目标、任务、途径。”他说，在农田整治中，应加强土地生态修复，积极推进沟路林渠生态景观化技术应用，建设高标准、高自然价值农田，这种美妙景观不仅会给当地居民带来愉悦的心情，提高居民生活质量，改善其生存环境，而且能挖掘乡村景观美学和文化价值，促进乡村休闲旅游经济发展。

土地整治，可以做得更好

 耕地保护一直是备受社会各界关注的焦点，作为长期从事土地管理研究的专家，怎么看待当下我国高标准基本农田建设所面临的挑战？“尽管各地土地整治取得了良好成效，但也存在一系列问题，集中体现在现行土地整治项目管理、资金管理机制与基层管理实践要求不相适应，亟待改革完善。”郧文聚说。

首先，原材料价格暴涨，加大了施工成本。他建议，允许施工企业按实际购进价据实结算并严格管理，所需资金从项目不可预见费、招投标让利及结余资金中解决；监督跟踪设区市配套资金的到位情况，确保项目顺利实施；适度放宽标段设置，每个标段按１００—２００万元划分，施工企业资质为３级资质以上为宜；依据项目规模按每年每亩５０元的标准，下达后期管护资金至后期管护单位，资金从新增费中列支。“允许地方探索、创新适合当地情况的项目管理方式，实现百花齐放、百家争鸣的多元化项目管理，才能保障土地整治事业的健康发展。”他说。

其次，部分管理要求脱离实际。他认为，过大的标段设置导致每个标段施工范围太大，施工战线常常涉及两个以上乡镇、多个行政村，施工企业协调和管理工作强度加大，往往顾此失彼，影响项目进度和质量。而较高的投标资质设置，限制了地方具备施工能力总承包３级资质企业参与土地整治工作，一定程度上挫伤了当地群众参与土地整理项目的积极性。他进一步解释道，由于土地整理项目技术含量低，人工投入大，机械作业面积分散，中标企业使用的管理人员、技术人员均以本地人员为主，施工人员大多是本地农民工，施工机械以雇佣当地机械为主，一些人为因素造成环节费用高，工程施工费不能最大限度地用于工程建设，项目不能充分助推当地经济建设。

第三，项目后期管护缺乏资金支持。他表示，在工程预算中，没有专门的项目后期管护资金，项目设施移交当地群众后，缺乏有效的管理激励机制，导致项目设施屡屡遭破坏，影响项目后期使用效果。特别是项目电力设施移交后，实际管护单位为村委会，村委会虽明确专人管护，但电力工程及配套设施大部分位于野外，管理难度大，损坏被盗情况严重。

综合以上分析，他觉得，这些问题反映出的实质是现行项目管理、资金管理体制与项目建设管护的决策要求不相适应，决策效率低下，地方管理项目的职责和权力被规定得过死，导致制度创新枯竭。对此，他建议：深化土地整治管理制度改革，授权基层基于自身管理实践条件，探索建立一套符合当地实际的土地整治建设管理新模式。

“要将可持续发展的理念贯穿于土地整治的全过程，达到在环境、资源代价最小的情况下取得经济最大收益的一种土地利用的合理状态。”谈起这项工作的前景，他满怀信心地说，十多年来，最严格的耕地保护制度已逐渐深入人心，土地整理演进为“土地整治”， 既为“三农”提供支撑，又为工业化、城镇化和农业现代化过程中破解“保障发展、保护资源”的“两难”命题闯出了一条道路。现如今，我国耕地保护，政策更好、办法更多、措施更实、手段更硬，我们有信心、有能力全面提升耕地保护水平，使中华民族伟大复兴的耕地“软肋”不再“软”。

“到那个时候，在同样的土地上，我们不仅将收获更多的粮食、更高的收入，还将收获更美好的生活、更科学的发展！”郧文聚说道。         ■ 陈龚清 郑悦宙