建制度 重引导 强监管 求实效——我省大力推进节约集约用地工作综述

■ 本报记者 齐培松

福建省素有“八山一水一分田”之称，人均耕地只有０．５５亩，不及全国人均耕地的一半。近年来，我省始终坚持把节约集约资源摆在重要位置，认真贯彻执行最严格的节约集约用地制度，适应新常态、把握新特点、落实新要求，多措并举，全力推进节约集约用地，做到了确保耕地占补平衡，确保发展用地需求，为福建加快生态省建设、实现经济社会持续健康发展提供了有力有效的国土资源支撑和服务。

建立健全制度体系  规范节约集约用地

我省在推进节约集约用地中，始终坚持做到改革创新与规范运作并行，构建了比较完善的具有本省特色的节约集约用地制度体系和党委领导、政府负责、部门协作、公众参与、上下联动的新机制。

近十年来，我省先后研究印发了《福建省人民政府办公厅转发福建省国土资源厅等四部门关于促进工业项目集约合理用地若干意见的通知》、《关于发布福建省工业用地招拍挂出让的实施办法》、《关于切实做好建设用地动态监管工作的通知》、《福建省单位ＧＤＰ和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》等，共５０多项节约集约用地方面的政策、规定。仅２０１３年以来，我省单在提升工业项目节约集约用地水平方面就下发了《福建省人民政府关于促进工业项目节约集约用地八条措施的通知》、《省委省政府办公厅关于进一步规范经营性房地产用地出让工作的意见》、《福建省人民政府办公厅关于推进地下空间开发利用八条措施的通知》、《福建省国土资源厅、发展改革委、经济和信息化委、商务厅、财政厅、住建厅关于贯彻省政府促进工业项目节约集约用地八条措施的实施意见》、《福建省国土资源厅、发展和改革委员会、经济贸易委员会、住房和城乡建设厅关于发布实施福建省工业项目建设用地控制指标（２０１３年本）的通知》、《福建省国土资源厅节约集约用地行动方案（２０１４年－２０１６年）》等文件，提出了盘活批而未用土地、降低经济增长耗地率、提高开发区用地产出效益、开发利用低丘缓坡地、推进旧村复垦整治、加强地下空间开发利用、深化模范县创建活动等７个方面的主要任务和指标，以及１１个方面２５条的具体配套措施。我省将节约集约用地的约束性指标纳入经济社会发展综合评价体系，列入市、县（区）领导班子和领导干部政绩考核内容，对节约集约用地政策执行不到位、违反节约集约用地政策的予以通报批评、限期整改和责任追究。２０１４年１１月，省委省政府出台了《关于进一步推进国土资源节约集约利用的意见》，制定了７个方面２２条节约集约用地措施。通过建章立制，进一步推进了全省节约集约用地。国土资源部专门发文向全国通报我省《关于进一步推进国土资源节约集约利用的意见》及《福建省国土资源厅节约集约用地行动方案（２０１４—２０１６年》，并指出：文件符合党中央、国务院的战略要求，符合国土资源管理工作新定位，符合福建省实际，具有很强的改革性和操作性，值得各地学习借鉴。

发挥规划控制作用  引导节约集约用地

我省通过编制实施土地利用总体规划，建立土地利用年度计划管理、建设项目用地预审等制度，引导、调控和规范城乡土地利用，合理控制建设用地规模，促进土地资源集约合理利用。

在新一轮土地利用总体规划修编时，我省将推进节约集约用地作为土地利用的主要任务之一。通过土地利用总体规划的编制实施，严格土地用途管制，控制建设用地规模，统筹各类各业用地，引导用地结构与空间布局；同时，加强土地利用年度计划指标对土地供应总量、结构和布局的调控作用，改进计划指标编制下达方法，推进计划分类精细化管理，严格计划执行情况的评估考核，将节约集约用地情况作为计划执行考核结果的重要参考依据，与年末奖励和下一年度用地计划分解下达相挂钩，对低效用地再利用数量较多和获得国家节约集约模范县（市）的，适当奖励用地计划指标；对批而未用土地数量较多的，扣减用地计划指标。促进了土地要素与地区发展的匹配，提高了土地利用效率。

在建设项目落位选址时，由建设（规划）部门会同国土资源管理部门对项目是否符合土地利用总体规划和城乡规划、是否占用基本农田、是否符合用地标准等进行比对，引导建设项目在符合规划和产业布局的区域内落位。不符合规划的，用地不节约集约的，建设（规划）部门不予发放选址意见书，国土资源管理部门不予进行建设项目用地预审。

按照土地利用总体规划和城乡规划，我省优化开发区用地布局与结构，严格控制开发区用地规模，明确用地布局、产业分工、建设规模和发展时序，发展壮大各有侧重、特色鲜明的产业集群；支持山海合作共建产业园区，鼓励沿海产业项目向山区转移；强化规划管控，引导工业项目进区入园，调整优化工业用地布局结构，通过“腾笼换鸟”、“退二进三”，促进产业转型升级和集中集聚发展。对开发区布局不合理、因城乡规划修改需调整区位的，允许开发区在不增加建设用地面积以及符合土地利用总体规划和城乡规划的情况下依法进行区位调整，合区并园；严格开发区新立和扩区，鼓励开发区企业通过增资扩产实现“零增地”发展；禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和产业集中区。

出台政策配套措施  激励节约集约用地

我省严格实行节约集约用地的奖惩机制，出台了一系列鼓励节约集约用地的政策和具体措施。

２００９年，省国土资源厅、财政厅联合下发《关于开发利用低丘缓坡实行以奖代补的通知》，对开发利用低丘缓坡符合条件的给予每亩５０００元奖励；２０１３年对该项以奖代补政策进行修改完善，印发《福建省开发利用低丘缓坡地以奖代补资金管理暂行办法》，对在开发区范围内和国土资源部批准的试点范围内使用低丘缓坡地的，将补助标准提高到每亩１万元。２００９年以来，全省累计有７４个市、县（区）获得奖励，补助金额达到１０５２７万元。我省被国土资源部列入低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点省份，三明、龙岩和南平等试点地区，享受优惠政策；２０１４年，省国土资源厅确定在武夷新区、邵武市、永安市、沙县、新罗区、上杭县等６个县（市、区）开展“节地型、生态型”低丘缓坡土地开发利用示范（片）区活动，项目用地单独组卷报批；同时对试点工作和示范区建设成效显著的地方，通过统筹调剂方式，适当奖励试点用地指标。２０１４年，全省共使用低丘缓坡地指标１．５２万亩。

２００８年开始，我省每年组织开展开发区土地集约利用评价，鼓励开发区节约集约利用土地，对土地利用集约度较高的开发区，优先考虑扩区升级需求，优先安排计划指标，优先办理农用地转用与土地征收手续。开发区土地节约集约利用评价综合排名在全省位于前三分之一名次、土地投入产出率达到全省省级开发区平均水平，因经济发展需求确需扩大规划用地范围的，可申请扩区；对土地投入产出效益排序在全省前三名的开发区，给予３００亩的用地指标奖励。开展利用评价，实行奖励政策，进一步提高了开发区土地利用集约化水平和产出效益。全省开发区工业用地产出强度从２０１０年的３２０．１８６万元／亩增长为２０１２年的４１０．９２５万元／亩。

２０１４年５月，省国土资源厅出台《节约集约用地行动方案（２０１４年－２０１６年）》，制定了经济增长耗地考核制度，考核结果奖惩并举。每年第二季度对各市、县（区）上一年度的“单位ＧＤＰ耗地下降率”、“单位ＧＤＰ增长消耗新增建设用地量”、“单位固定资产投资消耗新增建设用地量”三项指标进行考核，并在全省通报。对２０１４－２０１６年连续三次考核等级为优秀且排名居全省前三名的市、县（区），给予８００亩新增用地指标的奖励，对其农用地转用和土地征收报件审核开放绿色通道，优先考虑开发区新设、扩区、升级；对连续三年考核等级为不合格的市、县（区），责成其向省政府做出书面报告，提出节约集约用地措施。

我省鼓励具备条件的工业项目、基础设施项目、商服项目等在符合规划的前提下进行立体开发，充分利用地下空间。新增工业项目建设需同时利用地下空间的，地下空间建设用地与地上土地使用权可一并出让，不计用地容积率；利用原有土地开发建设地下空间的，其地下空间建设用地使用权可以协议方式出让，不再补缴土地价款，项目业主可依法补办相关手续及申请地下空间建设用地使用权证。地下空间建设用地使用者自签订土地出让合同之日起，一个月内缴纳土地使用权出让金，比例为全部土地出让价款的５０％，剩余部分按土地出让合同约定的期限缴纳，最长不得超过一年；国防、人防、防灾、文物保护、基础设施和公共服务设施等涉及国家安全、公共利益的地下空间项目，以及地下空间作为非经营性停车场（库）及配电间等配套用房使用的，可免收地下空间部分的土地出让金；地下空间用于商业、办公、娱乐、仓储等经营性用途的，其土地出让金由市、县（区）政府根据所属地块对应用途的基准地价的一定比例确定；对社会资金投资单建式公共地下停车场、地下过街通道等为城市服务的公益性基础设施，可根据具体项目特点、投资规模和收益情况，予以奖补或通过相应安排一定比例的财政贴息等方式进行必要的扶持。鼓励使用多层标准厂房，对投资新建４层以上标准厂房或将原有厂房改造升级为４层以上厂房的，从省级工商发展资金中对新增的货梯给予不低于购买价格３０％的补助，最高不超过５００万元。对新建或通过改建达到投资强度、用地容积率和建筑系数等控制指标要求的工业项目，涉及的房产税、土地使用税五年内实行“即征即奖”。实行差别地价政策，将工业项目的用地定额、建筑容积率与地价相挂钩，工业项目用地比较节约的，给予优惠地价（如比规定容积率提高０．２以上，土地出让价格优惠３％），通过价格杠杆促进集约高效用地。

我省制定扶持政策大力推进低效建设用地再开发。省人民政府出台了《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》，鼓励原土地使用单位、农村集体经济组织和其他主体实施低效建设用地再开发；对零散布局、整体面貌较差的农村宅基地以及闲置低效利用的其他建设用地，积极引导原土地使用权人依法自主改造；“三旧”改造地块的土地出让收益，优先用于“三旧”改造涉及的基础设施建设；农村集体建设用地“三旧”改造，复垦为耕地的，新增耕地每亩补助１．８万元；在符合城乡规划和“三旧”改造规划的前提下，允许原土地使用单位将以出让方式取得的工业用地改变用途作为商业服务等用途，原土地使用者利用现有工业厂房用地举办信息服务、研发设计、创意文化、仓储物流以及其他新兴产业的，可以不办理土地用途变更手续；对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地出让金。２０１０年１月至２０１５年４月，全省各地通过拆旧整治、调整项目、改变用途、零星归并、提高容积率等方式，共盘活存量建设用地１７．８１万亩，

２０１１年，我省全面开展国土资源节约集约模范县（市）创建活动，制定创建工作激励措施，明确在落实国土资源部对获得“国土资源节约集约模范县（市）”称号的县、市（区）奖励５００亩用地指标的基础上，再给予３００亩用地指标配套奖励。目前创建活动已取得阶段性成果，共有８个县、市（区）荣获“国土资源节约集约模范县（市、区）”称号；首批共有２２个县、市（区）通过了国土资源节约集约模范县（市）省级考核，去年底，又有３２个县（市、区）申报参加第二批国土资源节约集约模范县（市）省级考核。

实行市场配置资源  促进节约集约用地

我省坚持发挥市场配置土地资源的决定性作用，着力营造公开、公平、公正的土地市场。

全面推行经营性用地和工业用地招拍挂出让。２００１年，我省在全国率先实行经营性用地招拍挂出让，至２０１４年４月，全省经营性用地招拍挂共成交２０６８９宗，面积９１．６４万亩，价款８４２６．０３亿元。从２００７年１月至２０１５年４月，全省工业用地招拍挂共成交１０８３６宗，面积５４．５１万亩，价款７０７．５１亿元。２０１４年６月１０日起，全省土地使用权挂牌出让（含挂牌转拍卖）试行网上交易，采取竞买人以竞买号代替真实身份进行隐身交易的方式，有效防止竞买人之间私下结盟、围标串标、压低报价等恶意串通的不正当交易行为的发生，有力维护公平、公正、公开的市场交易秩序。据统计，自去年１１月至今年４月１３日，全省已有９１个市、县（区）通过福建省土地出让管理系统（外网交易模块）挂牌出让８７３宗地，已成交６４７宗，面积３．１５万亩，成交价款１７６．３４亿元。

扩大土地有偿使用范围。２０１３年，省国土资源厅出台《若干产业项目用地管理分类目录（２０１３年本）》，对文化创意、动漫、会展等新兴营利性产业，不仅从用地标准、供地方式、地价适用、登记发证等方面加以统一规范，而且均纳入土地有偿供应范畴；对经营性的能源、交通、水利等基础设施项目，也逐步推进供地从行政划拨方式向有偿出让方式转变。

实行工业用地价格调节机制。２００９年，省政府办公厅下发了《关于建立地价调节机制促进海峡西岸经济区产业结构调整的通知》，分别对鼓励、限制的产业实行差别地价政策，将工业项目的产业类型、用地定额、建筑容积率与地价相挂钩，对符合国家产业政策、属于本省鼓励发展、列入省重点建设计划或产业调整振兴规划且用地节约集约的重大项目，按不低于所在地土地等别相对应《全国工业用地出让最低价标准》的７０％确定出让底价；对皮革加工、印染、化学制浆造纸、石板材加工等１６类对环境影响较大的项目，在出让最低价标准基础上提高２０％，通过价格杠杆促进产业结构调整和优化升级，促进节约集约用地，保护和改善生态环境。２０１４年，省国土资源厅下发了《关于进一步规范基准地价更新和公布工作的通知》，规定，各市、县（区）原则上每两年更新一次基准地价，政府公布实施基准地价后，各地应将基准地价相关信息通过“福建省土地使用权出让管理系统”（内网）录入并上传备案，由省国土资源厅统一通过厅门户网站、“福建省地价一张图查询系统”等网络平台同步向社会公开发布。“地价一张图”系统自去年１１月１０日正式上线以来至今年４月２９日，访问数量达７６９８人次。

严格各项土地使用标准。我省对轻工、纺织、化工、电子等２７类行业的平均建设用地标准实行动态调整，核减超标准的工业用地面积，每年审查核减超标准用地面积约２万亩。制定了《福建省工业项目投资强度与用地规划控制指标》，建立了由投资强度、容积率、绿地率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地比例等五个方面组成的指标体系。制定了《福建省学校建设项目用地规划控制指标》，解决了教育用地指标不合理、用地无定额的问题。２００８年和２０１３年两次对工业项目投资强度与用地规划控制指标进行了修订，调整后的工业项目投资强度平均值为２０１４万元／公顷，比国家标准提高了５６．４７％；容积率平均值为１．１０，比国家标准提高了３４．１５％。漳州市出台《关于促进工业项目节约集约用地的通知》，要求工业项目新增建设用地的土地投资强度原则上比省级标准再提高１０％。据统计，２０１４年，通过严格用地标准审核把关，全省共核减用地１．６７万亩。

强化批后供地监管  保证节约集约用地

我省强化土地市场动态监测与监管，全面实施信息公示、预警提醒、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等八项制度，加强对批后征地、征后供地、供后开发利用情况的全程监管。

建立实施供地电子备案与在线监控。２００６年在全国率先开发“建设用地供应备案与在线监控系统”（２０１０年改称“福建省土地市场动态监测与监管系统”），运用网络技术手段对全省各市、县（区）的土地供应和开发利用情况实施实时监控预警。截至今年４月，全省纳入监管的供地项目共计５０２３１宗、面积３０８．７万亩。通过信息公示、预警提示、开竣工申报、现场核查、跟踪管理、竣工验收、闲置土地查处、建立诚信档案等手段，建立土地利用动态巡查制度，实现建设用地供后开发利用的全程监管，有效防止土地闲置浪费现象发生。

实行新增用地审核与盘活存量挂钩制度。对批次用地项目供地率达不到７０％的市、县（区），新的农用地转用与土地征收报件暂缓受理；对批次用地项目供地率超过６０％但达不到７０％或批而未用土地面积位于全省前１０名的市、县（区），除省以上重点项目、民生项目（保障性安居工程、医院、学校等）、低丘缓坡地试点项目用地外，新的农用地转用与土地征收报件暂缓受理。通过新增用地审批与存量建设用地盘活挂钩，建立节约集约用地的倒逼机制，改变重用地报批、轻批后监管，重增量供应、轻存量盘活的做法，切实提高土地利用效益。去年６月至今年４月２９日，全省已盘活批而未供土地１７万多亩。

加快处置闲置土地。对福建省土地市场动态监测与监管系统显示涉嫌闲置的项目用地，省国土资源厅每半年将清单发给所在地国土资源管理部门核实后，抄送银监部门；定期组织对已批未征、征而未供、供而未用、闲置土地的数量、类型进行调查核实，编制地块清单，对批而未用土地区分不同情况，采取调出指标置换用地、调整项目加快供地、二次招商、督促限期开工等措施进行盘活。２００６年以来，我省共组织９次闲置土地的清理处置。２０１４年８月，我省对各地闲置土地清理工作进行了督查，共清理闲置土地６１５宗，面积３．２９６万亩，其中已采取收取闲置费、无偿收回、协议有偿收回、纳入储备等方式进行处置的有４３７宗、面积２．４４７万亩。２０１４年１１月，我省配合国家土地督察上海局开展节约集约用地专项督察，重点清查各地２００９－２０１３年批而未供和闲置土地情况，专项督查后，各地已实施处置方案处置到位的批而未供土地１５０７个批次（含单独项目），面积１１．１６３万亩；闲置土地３２３宗，面积１．７８万亩。２０１４年，省国土资源厅还向九个设区市和平潭综合实验区下发批而未征、征而未供、供而未用及闲置土地的具体项目清单，采取挂牌督办的方式督促各地限期开展清理处置工作，要求各地对十年以上批而未用土地必须在２０１４年年底前全部清理完毕，五年以上批而未用土地处置８０％以上；到２０１６年末，批而未用土地控制在已批农用地转用与土地征收总面积的１０％以内。通过此次清理，２０１４年底全省批次用地平均供地率提高到７３．７％，比２０１３年提高了１２．１个百分点。今年２月２７日至４月２９日，全省共处置闲置土地３０５宗、面积１．７１２万亩。

 实行定期通报制度。加强对闲置土地处置及动态巡查情况的通报，对闲置土地信息未处置、未巡查达３条以上的市、县（区），予以通报批评，责令限期整改；对通报２次以上未整改到位的，暂停受理其农用地转用与土地征收报件；情节严重的，取消该市、县（区）国土资源节约集约模范县（市）评选资格。我省还建立诚信档案，在办理土地出让手续时，加强对竞买人已有项目用地情况的审查，对存在欠缴土地出让价款、未按时开竣工等违规违约行为的企业，列入诚信风险企业名单，不予受理其参与新的土地竞买申请，由设区市国土资源局每半年汇总上报省国土资源厅抄送银监部门；对福建省土地市场动态监测与监管系统显示涉嫌闲置的项目用地，省国土资源厅每半年将清单发给所在地国土资源管理部门核实后，抄送银监部门；对疏于合同履行监管造成大量土地供而未用、长期闲置的，项目业主擅自改变土地用途和其他土地使用条件、未依法依约予以处理的，项目业主土地投入产出未达到承诺额度、未予追究违约责任的，冻结有关市、县（区）新增项目土地出让合同的网签备案，并予以通报批评，责令限期整改。

大力推进节约集约用地，我省土地利用结构明显得到调整优化，经济增长耗地率整体下降，土地集约化利用水平大幅度提升，公众节约集约利用土地资源意识进一步增强，开展节约集约用地工作取得喜人成果。经测算，２０１３年全省单位ＧＤＰ消耗建设用地为５３７．５１亩／亿元，比２０１２年下降８．０３％；单位固定资产投资消耗新增建设用地为１９．４５亩／亿元，比２０１２年下降８．４７％。通过大力推进节约集约用地，实施土地开发整理，开展旧村复垦，我省连续１５年实现年度耕地占补平衡，有效保障了发展用地。