制度＋科技 实现阳光行政——省国土资源厅推进土地出让网上公开工作纪略

２０１４年２月，省国土资源厅启动土地出让网上公开试点工作，探索以“制度＋科技”形式规范土地出让行为、防范廉政风险的新途径和新方法。经过１年多的努力，建成了福建省土地使用权出让管理平台和土地使用权出让管理系统（内网办公与外网交易）、地价一张图查询系统（外网查询）；建立了网络办文制度、网上交易、公告审查、预警督办、地价查询、投诉处理等６项制度。全省土地使用权出让权利运行做到公开透明、可查、可控，率先在全国实现土地使用权出让权利运行网上公开。

建立“两网一图”平台

实现“业务公开”

内网公开办理，业务过程实时公开；外网公开交易，交易条件、交易过程、交易结果公开；出让结果“一张图”查询，公众可以通过“一张图”查询系统，随时查询土地交易结果和地价信息。

——内网办理公开。省国土资源厅规定，在办理土地出让时，必须将确定出让项目的招商协议、政府决策会议纪要、立项文件、用地批文、规划指标函、土地估价备案表等办理宗地出让手续的重要依据和必备要件信息扫描上传到“福建省土地出让管理系统（内网办公）”，在内部对上级国土资源部门和纪检监察部门时时公开。业务办理事项实时公开，将出让宗地从供地计划、出让办文、公告审核、电子监察等各环节均通过内网办公系统在线办理，各环节办理人员的审查意见、违规预警、督办整改等事项，均做到即办即公开。自去年６月“福建省土地使用权出让管理系统（内网办公）”开通运行以来，至今年４月１３日，全省各市、县（区）通过“福建省土地使用权出让管理系统（内网办公）”公开在线办理１０９４宗土地出让手续，面积７．３８万亩，其中已成交２４１宗，面积１３２４７亩，成交价款１４７．５５亿元。

——外网交易公开。省国土资源厅规定，土地用途、基准地价、工业用地最低价，以及宗地出让信息、起始价等信息，都要通过“福建省土地使用权出让管理系统（外网交易）”向社会公开发布。宗地网上交易时，竞买人通过网上交易系统自行报价，系统通过交易网页、竞买日志等方式展示竞买人的实时报价，系统按照价高者得的原则自动确定竞得人并实时披露交易结果。宗地交易结束后，系统自动将竞得人、成交价等信息同步公开。自去年１１月“福建省土地使用权出让管理系统（外网交易）”开通运行以来，至今年４月１３日，全省已有９１个市、县（区）通过土地出让管理系统外网交易模块挂牌出让８７３宗地，已成交６４７宗，面积３．１５万亩、成交价款１７６．３４亿元。

——出让结果一张图查询。２０１４年１１月１０日，省国土资源厅建成并运行“福建省地价一张图查询系统”，将出让宗地的受让人、土地用途、规划条件、出让年限、基准地价、出让起始价、成交地价（楼面地价）、溢价率等１８项基本信息，通过地价一张图查询系统向社会公开，实现出让结果在一张图上展示。公众可以通过“一张图”查询系统，随时查询土地交易结果和地价信息，分析比对不同用途、不同区域、不同时期出让宗地的成交价格，以及成交价格与基准地价之间的价差，实现了土地出让信息的直观、便捷、智能查询。省国土资源厅将２０１４年以来所有出让地块的地价数据全部导入“地价一张图”查询系统，涉及地块２９０９宗，基本信息５．２４万条，面积２０．４４万亩。“地价一张图”查询系统自２０１４年１１月１０日正式上线以来，至今年４月１３日，访问数量达７０１３人次，日均访问量达４７人次。

构筑权利运行“四道防火墙”

实现“过程受控”

做到业务规程受控、办理流程受控，建立公告两级审查机制和在线预警；解决了土地出让管理流程不一、监管困难等问题，有效拦截了违规宗地，把违规出让经营性用地行为制止在萌芽状态。

——业务规程统一受控。省国土资源厅印发《福建省土地使用权出让管理系统应用管理办法（试行）》、《福建省土地使用权出让网上交易规则（试行）》等文件，制定实施了网络办文、网上交易、公告审查、预警督办、地价查询、网络举报等制度，从供地计划、出让方案、出让合同到办文撤销都做了明确详细的规定，建立统一的管理规则，使得土地出让各类业务办理在制度的框架下运行，有效遏制了随意变更土地用途、容积率等规划条件，“化整为零”超额出让土地等违法违规行为。“福建省土地使用权出让管理系统”试运行以来，全省共出让经营性房地产用地２７４宗，其中挂牌出让３９宗、拍卖出让２３２宗、招标出让３宗，未发现违规设置竞买条件等违法违规情况。

——办理流程统一受控。省国土资源厅梳理了招标出让、挂牌出让、拍卖出让、新增项目协议出让、划拨用地补办出让、出让合同变更等７大类权力清单，绘制了２５张工作流程图；设定了项目来源信息表、土地来源信息表、地价信息表、出让方案审查单、竞买申请书、资格确认书、成交确认书等２８种常用格式文书，并将其固化到“福建省土地使用权出让管理系统”中；同时，设置了宗地流程号管控功能，通过“福建省土地使用权出让管理系统”办理土地出让手续时，系统自动生成宗地流程号，作为该宗地出让是否通过网络办理的识别代码，并明确规定未取得宗地流程号的出让合同视为无效合同，有效杜绝体外循环；设置了地价比对、方案审批、合同签订、核发建设用地批准书等自动监控环节，对未通过自动监控环节筛选的土地出让办文将无法进入下一环节办理，解决了土地出让管理流程不一、监管困难等问题。省国土资源厅在系统中设置了宗地流程号的监管功能，通过系统办理土地出让手续时，系统自动生成宗地流程号，作为该宗地出让是否通过网络办理的识别代码，并明确规定未取得宗地流程号的出让合同视为无效合同，有效杜绝体外循环。

——建立公告审查机制。省国土资源厅制定下发了《关于建立实施经营性房地产用地出让公告审查制度的通知》，实行经营性房地产用地挂牌出让公告两级审查责任制，县（市、区）的出让公告方案，由设区市国土资源管理部门审查；设区市和平潭综合实验区的出让公告方案，由省国土资源厅审查。《通知》规定，土地出让公告方案未经审查通过的，不得实施出让活动。对在日常监管中发现违规出让土地的，及时责令暂停出让活动；已成交的，其土地出让合同无效。有效遏制了违规设置土地出让竞买前置条件等违法违规行为。截至今年４月１３日，全省共审查经营性房地产用地挂牌出让公告３９宗，其中，省国土资源厅审查９宗，对其中５宗存在毛地出让、违规设置竞买条件等宗地，不予通过，责成调整为拍卖方式进行出让；设区市国土资源局审查３０宗，审核通过２８宗，未通过２宗。

——建立在线预警机制。省国土资源厅在“福建省土地使用权出让管理系统”中设置了提示性预警和约束性预警两类违规预警功能。提示性性预警设置有违规设置前置条件、违法产品政策；约束性预警设置有容积率、用地规模、工业用地出让最低价、投资强度、绿化率、行政生活配套设施、建设密度、开工竣工期限、出让金缴纳期限和出让最高年限。预警状态以绿、红、黄、蓝、橙五种不同信号灯进行标识，实时显示违规状态。违规宗地预警处置合格前，宗地无法流转到下一环节。宗地出让办文符合规定的，系统以绿灯提醒；宗地出让公告方案经上级国土资源管理部门审核未通过的，系统以红灯提醒；系统自动检测判断宗地出让涉嫌违规的，以黄灯提醒；宗地出让被省电子监察平台预警违规的，以橙灯提醒；宗地出让被违规预警后已整改合格，或者经人工核实确认符合规定的，以蓝灯提醒。建立在线预警机制，有效拦截了违规宗地，把违规行为制止在萌芽状态。减少了土地违规出让。目前，全省各市、县（区）在线办理的１０９４宗出让地块中有８５宗地被列入疑似违规预警，其中６２宗被电子监察平台预警，亮橙灯；２３宗被系统自动预警，亮黄灯。被预警的宗地中有８２宗已整改到位，亮蓝灯。

构建“三存一查”体系

实现全程在案

办理信息全程留存，办文依据永久留存，办理结果多方留存，宗地档案一键查询；目前有１．４９万条办理信息分别存在省监察厅、国土资源部。

——办理信息全程留存。出让宗地从确定拟供应地块到核发建设用地批准书的整个业务流程，全部在“福建省土地使用权出让管理系统”内封闭运行，办理过程每个环节的宗地信息、地价信息、出让方案、出让公告、出让合同、审查意见、修改痕迹等信息数据系统自动记录保存。办文结束后，业务办理流程和办理意见无法撤回修改，以强制约束程序确保信息全程记录在案。

——办文依据永久留存。确定出让宗地的招商协议、政府决定过程的会议纪要、地价评估、政府批复文件、规划意见函、竞买资格确认书、出让金缴纳凭证等原始佐证材料均扫描上传到“福建省土地使用权出让管理系统”内，作为出让宗地的附件保留在案，实现办文依据永久留存。至４月１３日，全省各市、县（区）在线办理的土地出让业务共留存宗地决策信息１．９８万条。

——办理结果多方留存。办理过程信息除了在“福建省土地使用权出让管理系统”（内网办公）记录外，还将宗地出让信息实时推送到福建省权力运行网上公开电子监察平台、中国土地市场网等系统，在省监察厅、国土资源部等部门同步予以保存在案。目前，“福建省土地使用权出让管理系统”已向福建省权力运行网上公开电子监察平台推送信息约１．４９万条。

——宗地档案一键查询。宗地出让办理过程各环节产生的项目来源、出让公告、出让合同、建设用地批准书等１４个环节的主要信息，“福建省土地使用权出让管理系统”会自动即时立卷归档，集中存放显示。通过登陆“福建省土地使用权出让管理系统”，点击“查看办文详情” 键，即可查阅全部卷宗材料，实现“一键点击，便览全案”，极大方便信息查询。

规范权利运行轨迹

实现永久追溯

实名认证永久追溯，监察平台永久追溯，督办整改永久追溯。３５个廉政风险点和监察防控点的数据主动推送到省权力运行网上公开电子监察平台，统一展示，永久留痕。

——建立系统运行数据库。“福建省土地使用权出让管理系统”建立了统一运行的数据库，市、县（区）通过政务网远程应用，既统一了标准，又避免各地自行设计、重复开发。系统运行过程中的数据信息统一记录在省国土资源厅数据库中，任何单位和个人无权修改，保证了数据的真实有效和永久追溯。

——实名认证永久追溯。使用“福建省土地使用权出让管理系统”时，以“用户名＋密码”的方式进行用户实名认证，确保用户信息的真实性、安全性，任何办理人员的办理意见均被记录在其名下。通过实名认证登陆的方式明确责任对象，便于业务办理和责任倒查时的身份确认。

——监察平台永久追溯。省国土资源厅排查出包括项目用地前期决策、地价评估、出让方案、出让公告、竞买人资格、出让活动实施和出让结果公示等在内共６类３５个监察点，并制定风险防控监察规则，监察点数据主动实时推送到省权力运行网上公开电子监察平台，统一展示、永久留痕、相互备份、随时取证，为上级部门及纪检监察机关的日常监察提供必要的信息记录。

——督办整改永久追溯。我省规定，对“福建省土地使用权出让管理系统”自动筛查、在线预警和信访举报等发现的违规设置竞买条件、“毛地”出让、超额出让、低价出让等违规情况，上级国土资源部门或纪检监察部门在系统直接以督办的方式责令暂停出让活动，限期纠正。已成交的，其土地出让合同无效。督办整改期间，系统可实时跟踪整改进程；整改结束后，督办整改信息将存放在宗地办理材料中，接受永久追溯。

制度＋科技实现阳光行政

网上公开成效明显

建立了网络办文、网上交易、公告审查、预警督办、地价查询和网络举报６项监管制度，统一了网络“办公”、市场交易、监管、信息发布４个平台，做到信息全程透明，实现阳光操作。

——建立了６项监管制度。一是网络办文制度。从供地计划、出让办文、公告审核、办理时限、预警督办、合同变更、地价公布、电子监察等方面做了明确规定，要求各地必须一律通过“福建省土地使用权出让管理系统”，在线办理各类土地出让业务，严禁体外循环。二是网上交易制度。省国土资源厅制定下发了网上交易规则、服务协议等规定，明确了交易系统以随机生成的竞买号代替竞买人的真实身份，出让宗地交易结束后，才显示其真实身份，通过隐身交易，有效防止竞买人之间私下结盟压低报价、围标串标垄断市场等不正当竞争行为。三是公告审查制度。从公告审查的对象范围、内容要点、认定标准，以及审查形式、权限与程序等方面做了具体规定；通过实施公告审查制度，把违规出让行为“发现于初始，制止在萌芽”。四是预警督办制度。在土地出让管理系统中设置了提示性预警和约束性预警功能，预设了５０多项常见的土地出让违规情形及关键字段，由计算机进行自动智能判断，若宗地出让方案、出让公告等文件中出现违规关键字段，系统将自动显示违规预警信息，提示经办人员进一步核实并确认是否存在违规问题；将现行的用地定额标准、规划控制指标、基准地价、出让金缴纳期限、项目开竣工期限等６大类具有量化数据和明确定性的政策规定作为硬性约束条件，宗地出让办文中若出现不符合硬性约束条件的，系统将自动判别违规并提示整改，整改未达到符合规定状态之前，办文无法转入下一流程。通过预警，大大减少了土地违规出让行为的发生机率，达到了“防范于未然”的目的。五是地价查询制度。对地价更新、公布、查询做了明确规定，经营性用地出让成交后，土地出让管理系统将自动生成已出让宗地的项目名称、受让人、土地用途、规划条件、出让年限、基准地价、出让起始价、成交地价（楼面地价）、溢价率等１８项基本信息，并实时在“福建省地价一张图查询系统”上以图例注记点的方式进行显示，接受社会公众查询和监督。六是网络举报制度。将土地出让网上交易系统上投诉举报件的处理纳入日常事务进行管理。凡有网络投诉举报的，所在市、县（区）国土部门必须在规定的时间内上网答复相关投诉举报人，同时系统自动将举报内容及答复内容同步推送到省权力运行网上公开电子监察平台接受巡视；逾期未办理答复的，按规定予以效能告诫并督办。通过６项制度的实施，进一步规范了土地出让行为，违法违规出让土地现象得到有效遏制，土地市场秩序出现根本性好转。

——统一了４个平台。我省土地出让工作首次实现了“四统一”监管。统一网络“办公”平台，实现业务封闭管理。在“福建省土地使用权出让管理系统”中固化各类业务流程，将土地出让各类业务全部置于网络中，按照统一的流程和办文格式进行在线办理，实现了所有业务的闭合管理，从根本上杜绝体外循环逃避监管的行为。统一市场交易平台，实现集中公开交易。把原来分散的、多样化的土地挂牌出让全部集中到“福建省土地使用权出让管理系统”外网交易模块上进行在线交易，集中发布公告、公示出让结果，增强了土地出让工作透明度，提高了交易效率，降低了交易成本，减少了土地违规交易行为发生机率。统一监管平台，实现及时有效监督。市、县（区）出让办文中的过程数据和结果数据都实时推送到省权力运行网上公开电子监察平台，接受上级机关和纪检监察机关的在线监督，对土地违规出让行为可随时予以叫停，做到早发现、快制止。统一信息发布平台，实现便捷高效查询。对每宗土地出让办文的全程信息以多种形式、多种渠道公开发布，做到信息全程透明，实现阳光操作，极大方面了社会各界的查询和监督。

——实现了３个转变。土地出让业务由过去按各地多样化的格式、流程办理，转变为按全省统一的文书格式和办事流程办理，土地出让行为更加规范、有序、高效；土地挂牌出让由过去按各自政区单元分散交易，转变为在全省统一的平台进行集中交易，土地市场更加公开、透明，交易秩序明显好转；土地市场监管由过去偏重事后监管，转变为更加注重事前防控、事中监督，大大降低了土地违规出让行为发生的机率。

                                                    ■ 陈小宁 齐培松