关于不动产统一登记当下亟需解决的若干问题

■ 省国土资源厅党组书记 林依标

《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）已于今年３月１日起实施。社会各界对《条例》的实施抱以极大的期待，希望能籍统一登记的执行，对改善宏观调控、推进科学管理、加快职能转变、乃至打击腐败等起到积极作用。《条例》第四条规定的“不动产登记遵循严格管理、稳定连续、方便群众的原则”，体现了发挥统一登记上述作用的立法意图，特别是“方便群众”的原则，更体现了十八届三中全会关于“加快转变政府职能”“创新社会治理体制”的要求。

当前我们着力推进不动产统一登记，重在从执行层面贯彻落实。《条例》的制定实现了登记依据的统一，但“法的生命力在于执行”，如何在执行中去补充完善登记立法，是不动产登记工作者的职责和义务。结合当前工作实际，我们要立足于科学便民的原则，妥当处理好直接关系到登记效率的三个问题：即如何界分登记与纠纷调处的职责、如何确立省级登记机构职能、以及登记审查原则的择选问题。

一、明确不动产登记与权属纠纷调处的职责划分

（一）界分登记与调处职责的标准

实行统一登记需要理顺登记职责与确权职责间的关系，两者关系理顺了，也就明确了登记与纠纷调处职责的划分标准。

在原来分散登记体制下，同一不动产权利的确权、登记、纠纷调处职能整合在一家部门，登记部门同时具有行政审批（行政许可）职能。通过审批，将使用土地、海域有限自然资源等权利赋予特定相对人（即使是房屋，其虽不是自然资源，但建造也是需要审批的）。审批即赋权，审批文件就是确权文件，审批行为和确权文件也就是权源（即《条例》第十六条规定的“不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件”等），登记是作为审批的后续管理措施，纠纷往往是因审批确权行为有瑕疵而产生，因此调处纠纷也是对审批确权行为的善后与补救。

但在统一登记体制下，登记职能与审批确权职能相分离，登记不再是同一部门审批的后续管理措施，而是面向社会大众的、以面向社会公示不动产权利归属、保障社会交易安全的国家“公证”行为。《条例》第二十二条规定，“存在尚未解决的权属争议的登记申请，登记机构应当不予登记。这意味着，登记机构只在权属无争议或已经解决的情况下，才能办理登记。概言之，调处权属争议的职责应属于相应的审批确权行政主管部门。

我们认为，可以两条标准为界，确定不动产权属争议调处职责：

一是以登记主体为界，凡是争议在统一登记前就已经产生或者是因原登记机构或主管部门登记行为产生的，争议调处职责仍属原主管部门或以原主管部门为主。

关于不动产权属争议的调处，一般都适用“尊重历史、面向现实”的原则，对于长期以来的争议，大都经过原主管部门调处，原主管部门对其原因、调处情况和进展、最佳解决方案等都有相当了解，并且解决争议除了登记职能外，还更多地需要审批、监管、给付、扶持等措施辅助，因此由原主管部门继续处理是最佳选择。

二是以争议产生的根本原因为界，争议源于统一登记机构登记行为的（如不服登记程序、登记主体权限，以及不涉及初始登记的行为瑕疵），统一登记机构负责调处；如果争议源于不动产审批、交易、监管或原初始登记等行业性管理行为的，则由该主管行政部门负责调处，统一登记机构可以参与。

统一登记后，其他主管部门仍保留审批、交易与监管职责，其审批行为、交易许可行为、监管行为等都可能成为发生不动产物权的设定、变更或消灭的法律基础行为，是登记行为的权源依据。所谓“解铃还须系铃人”，如果争议的源头在审批等管理行为上，那么要解决争议就离不开以上职能。

因此，建议在国土资源部正在起草的《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）中增加一条，对登记与纠纷调处关系作出明确规定。可以分列为二款：

第一款规定为，“因登记行为发生的不动产权属争议，由不动产登记机构负责调处。但是，争议源于不动产审批、交易、监管等行业性管理行为的，由该不动产行政主管部门负责调处。”第二款规定为，“本条例施行前，已经发生的不动产权属争议，由该不动产行政主管部门负责调处；因本条例施行前已经完成的不动产登记而发生的不动产权属争议，由原登记行为的同级主管部门负责调处。”

（二）正确处理好实施统一登记前的瑕疵登记与瑕疵权源

可以预见，实施统一登记后，登记机构在办理变更登记过程中，会发现统一前的个别登记可能在登记程序上存在“瑕疵”，或者在权源文件上存在“瑕疵”。如何处理？我们建议按照以下原则处理瑕疵登记和瑕疵权源：

１．以保障登记公信力和不动产交易安定性为原则，对存在瑕疵的登记，如果没有登记权利人或利害关系人提出瑕疵问题和要求更正，登记机构一般不再过问；但是，如果“瑕疵”明显严重，以致损害国家利益、公共利益或他人合法权益的，登记机构应当报告同级政府，并通报原主管部门，确需依职权办理更正登记的，应以政府名义报告上一级政府获得批准后，在登记簿上予以更正，并予以公告。

２．对存在瑕疵的登记，如在实施统一登记后，利害关系人或原登记权利人发现瑕疵的，可以依照《物权法》规定，申请异议登记或更正登记。《物权法》第十九条规定，“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。登记机构予以异议登记的，申请人在异议登记之日起十五日内不起诉，异议登记失效。异议登记不当，造成权利人损害的，权利人可以向申请人请求损害赔偿。”

３．对存在“瑕疵”的权源文件，如果已经基于该权源文件办理了登记，则按照第一条和第二条原则处理；如果申请人是持该瑕疵文件申请办理初始登记，应予以暂缓受理，已经受理的，应暂缓登记。暂缓受理或暂缓登记的，都应当告知申请人暂缓的理由，并指导其向制作该权源文件的机关申请更正，并按更正后的权源文件重新提出登记申请。

二、关于省级登记机构职能

当前各省区市已经或正在抓紧成立省级登记机构，根据“以事定人定（职）责”的原则，登记机构职能如何确定，将直接关系到机构的人员配置和职责的设定。

省级登记具有承上启下的纽带功能。落实统一登记，仅有国家层面立法和部门规章还不够，各省情况差异很大，需要省级登记机构结合本行政区域实际，制定修改本行政区域统一登记的地方性法规，此外虽然是属地登记，但日常工作业务，特别是跨行政区域的各类登记事项，还需要省级登记机构协调。

根据工作经验，跨行政区域不动产如果由不同区域的机构登记，容易发生标准掌握不一、分歧较多等情况，特别是将增加相对人的工作量和负担，与便民原则不符。例如：１．高速公路和铁路的土地登记，这些线性工程跨多个县级以上行政区域，如果不考虑这类工程的整体性和基于整体性的独立宗特性，而是将其分段由不同市县登记，就必然会出现分别申请、分别勘测、分别公告、分别发证等现象，增加了业主的负担和不便，有违便民原则。２．海域和林地在管理上也有特殊性。首先，海域使用权实行分级审批，海域使用权“哪级审批哪级登记”；其次，海域使用类型多样（有改变属性的填海、不改变属性的用海、以及既填海又用海等类型），所用的测量坐标等标准也不一样。林地管理与海域管理近似。针对这些情况，《条例》规定“国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地，国务院批准项目用海、用岛，中央国家机关使用的国有土地等不动产登记，由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定”，就省级来说，建议也参照上述规定明确跨设区市的海域和林地由省级机构协调登记。３．林地还有其特点，部分林区林场山高林密，横跨多个行政区域，地域广阔，常年无人通行，荒山老林杂草丛生，界线没有明确标识，如果勉强分割林场，极易产生错误和纠纷，因此从便民角度出发，部分林地也宜由省级机构协调办理。

因此，为确保统一登记工作的全面高效落实，需要明确省级不动产统一登记机构的职能。省级不动产登记机构可以在以下几个方面着重做好工作：

（一）做好承接上位法工作，对地方性法规及时进行“立、改、废”。国家《不动产登记暂行条例》颁布施行后，各省现有的登记地方性法规要及时进行融合修改，制定省级《不动产统一登记条例》（或《实施＜国家不动产登记暂行条例＞办法》），以便与上位法相接轨。

（二）做好信息平台建设工作，方便信息资源的查询与共享。建设全省统一的不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在纵向（上下级登记机构之间）、横向（不同主管部门之间）、交叉（登记机构与各主管部门之间）的多维度实时互通与共享，同时也便利登记信息面向社会依法公开查询。

（三）做好对市县登记机构的指导监督和行政纠错工作，提升统一登记的公信力。特别是做好跨行政区域的线性工程、海域、林场和农场等不动产的确权登记或指导协调工作。

三、登记审查原则的择选

统一登记实行什么样的审查原则，一直是有争议的问题，《条例》也没有给出明确的答案。《条例》涉及审查原则的规定主要是确立登记申请人对申请材料真实性负责的义务、以及登记机构查验的责任，同时也赋予登记机构实地查看和必要调查的权力。

其实，综观德国、日本、澳大利亚等国家和台湾地区，登记审查原则大都只是法理的研讨和实际操作要点，并没有明确规定在哪一部法律中。盖审查原则的确立，是以行政法一般原则为基础，再经渐进的登记实务和司法审判概括提炼，逐步形成的。

（一）要件登记、实地核查与审慎审查

不动产统一登记要执行要件登记与实地核查相结合的登记模式，在收件受理环节实行要件形式审查，在受理后的审查环节，实行必要的审慎性审查。

《条例》第十六条规定，“申请人应当……对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”《条例》第十七条规定，“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。”

同时，《条例》第十八条和第十九条补充规定了登记机构的查验责任与调查权力。不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当对“不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致”“有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致”等内容进行查验；对房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记，在建建筑物抵押权登记，以及因不动产灭失导致的注销登记等申请登记事项，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看；对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。

上述规定明确了登记申请人与登记机构各自在确保登记真实性合法性上的责任分配：１．登记申请人的真实性责任是登记合法性的基础，登记机构行为合法性是建立在申请材料真实性基础上的；２．登记机构对申请材料的查验责任，不是查验其真实性，而是查验材料彼此间的关联性与一致性，并且要按照专业的水准对关联性和一致性进行审查，必要时还可以展开调查，这就是审慎审查的原则，至于对材料真实性的查验（例如印章是否伪造），无论在技术和人力上，都超出了登记机构的能力范围，各国惯例也不要求登记机构查验材料真实性。

（二）登记机构审查还需要得到其他主管部门的配合

不同的不动产有不同的登记实体要求，专业性和技术性较强，登记机构在受理后的审慎审查工作需要相关主管部门的有效配合

以林地登记为例。按照《森林法》规定，用材林、经济林、薪炭林的林木所有权和林地使用权可以转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，除此外，其他林地如防护林、特种用途林等所有权和林地使用权不得转让。这样，登记机构办理林地登记，就需要实地调查林木的种类，必要时还需要林业部门的确认等工作支持。

在其他不动产登记方面，也需要相关主管部门的配合。例如，１．在土地房屋登记方面，对商品房建设，在办理登记时，也需要查看或调查是否已经按照规定和土地出让合同约定，配建了等数量的保障房；２．对一般建设项目，要核查是否符合规划、是否超容积率等规划指标，这需要规划部门和房产部门的核查核验报告；３．在海域使用权登记方面，属于有偿使用海域的，要核查是否缴纳海域使用金，足额缴纳海域使用金及其凭证是办理登记的依据。

结  语

《条例》执行效果如何，将很大程度上取决于执行中的制度完善。《条例》作为《物权法》《土地管理法》等各大法律的关联法规，自身立法位阶比较低，内容比较简约，需要尽快充实。如果说立法时需要兼顾各方的意见，那么实践执行中，应遵循“严格管理、稳定连续、方便群众”的原则，以实务经验丰富立法、阐发立法。

“立法是充满遗憾的作品”，这或许能概括制度选择的无奈。