打造高效廉洁阳光国土——莆田市国土资源 “一张图•三个平台” 建设与运行实效综述

２０１３年７月，莆田市国土资源局按照省委、省政府提出的权力运行“业务公开，过程受控，全程在案，永久追溯”的总体要求，启动了全市国土资源管理信息化、规范化建设。经过一年多的建设，该市国土资源“一张图”和“三个平台”于２０１４年８月正式启动运行。目前已形成“天上看、地上查、网上管”的国土资源管理信息化、规范化运行体系，实现了打造高效国土、廉洁国土、阳光国土的目标。去年，省监察厅、省国土资源厅领导到莆田市调研后认为，建设国土资源“一张图·三个平台”，大大地提高了行政效能，促进了党风廉政建设，提升了国土资源部门形象。

“一张图”——国土资源状况展示的“电子沙盘”

在“数据为王”的时代，数据不再是简单的资源，更是一种十分重要的财富。就国土资源领域而言，历年的用地批次、面积、位置如何准确获知？如何了解基准地价……这些都需要国土资源数据作为支撑。在莆田市，国土资源部门建设的“一张图”核心数据库及其管理系统，在提升数据管理的同时，更加深了对数据价值的挖掘。

莆田市国土资源“一张图”是基于统一的地理空间框架，面向国土资源工作、监管和服务目标，集成土地资源、矿产资源和地质环境等各类数据构筑而成的，包括“一张图”核心数据库及其管理系统，主要有基础地理数据库，涵盖行政区划数据、地名地址数据、地形高程数据以及历年来遥感影像数据；土地资源管理业务数据库，涵盖“批—供—用—补—查—登”等各类管理数据；以及矿产资源管理数据、地质灾害数据等２３类地政、矿政和地质灾害数据等成果，实现了各项业务“批、供、用、补、查、登”的相关数据均可横向关联，具有全面性、整体性、关联性、共享性等特征。

截止２０１４年底，“一张图”在基础层数据的建设方面已整理入库的有电子地图、行政区划数据以及２００８年以来的遥感影像数据；在专业层数据方面整理入库的有２００６—２０２０年土地利用规划、２００９—２０１３年土地利用现状数据、２００５—２０２０年基本农田数据、３８０块收储地块数据、矿产资源规划数据、４５２个地灾点数据等；在管理层数据方面，整理入库的有２００４—２０１４年的７１５批次建设用地审批数据、１９９９年以来的土地供应数据、截至日前的土地整治数据、２０１１—２０１２年的违法用地数据、城厢区城镇２５０００宗地籍数据、２０１０—２０１３年的１２６宗国有建设用地招拍挂数据。

在莆田市国土资源局４楼会议室，该局工作人员杨荔阳博士为记者演示了“一张图”管理系统的神奇“魔力”。

记者示意查询城厢区个人土地使用权登记具体情况。杨荔阳在系统中输入“城厢区”几个字，再输入莆田市人名较多“丽英”，鼠标一动，城厢区１０多宗与丽英同名的不同位置、权属、界址、面积、用途等土地登记基本情况均在电脑屏幕上直观显示。杨荔阳介绍说：“一张图”管理系统通过各类国土资源数据的综合展示分析，形成国土资源状况展示的“电子沙盘”；系统具有支持综合业务分析、业务关联展示、多专题分屏展示、数据查询、空间查询、综合统计等功能。

从监管平台中，杨荔阳随意打开综合分析模块，土地资源现状趋势曲线图、莆田市各县区土地利用年度计划及使用情况柱状图、莆田市各年度的建设用地审批变化趋势曲线图、莆田市各县区建设用地批、供总体情况柱状图、土地整治项目情况趋势曲线图等，清楚地显示出来。打开“一张图”选择市政府旁的东园路，勾选２００８年至２０１４年的影像图，点击影像图层后的透明进度条，可清晰看到东园路的变化情况；点击建设用地审批图层后的查看详情，可清楚地看到每个批次每个地块的批共情况；做一个简单的建设项目规划红线导入操作后，可了解该项目使用的地块是否符合土地利用总体规划、是否占用基本农田；同时显示、叠加在“一张图”上，一目了然。“一张图”管理系统还可因此迅速导出该项目地类情况及数据分析统计结果。

据介绍，系统还可以实现以图形看属性，以属性看图形。杨荔阳在“一张图”上往荔城区西天尾镇溪白村一划，只见这个村建设用地、耕地、林地数据都立马显示出来；再随意往市政府旁的地块一划，只见该地块的批地面积、已供面积、占批地面积比例也非常直观地显示出来。杨荔阳说：“如今，要查找一块地的批、供、用、补全生命周期，在‘一张图’可以清楚地显示。”

电子政务平台——业务工作提速增效的“加速器”

莆田市国土资源电子政务平台共有１３个业务系统和应用模块，包括：办公自动化、土地规划、用地预审、用地报批、土地整治、土地征收、土地出让、土地登记、矿业权登记等，覆盖了莆田市国土资源局行政办公、行政审批等所有的业务。该平台面向全局干部职工，采用“一次登录、全网通行”的方式把各项业务串起来，实现了各类业务全程网上受理、网上审批、网上公开的“一体化”办公模式。

该电子政务平台全面实现了无缝式流程对接，串联了建设用地批、供、用、补、征、登等土地管理过程中的各类数据，建立业务生命周期，实现了多业务间的联动；支持从省国土资源厅到市局再到分局间的三级数据联动。局领导可以通过该平台详细了解各项业务批前、批中、批后的进展情况，以及每一科室、每一位工作人员负责的具体业务及工作开展情况，从而最大程度上提高了管理的能见度，为推动领导决策、人力资源配置、工作部署的科学化和规范化，实现国土资源工作全方位提速增效提供了可视化的手段。

莆田市国土资源局工作人员认为，电子政务平台就像给业务工作装上了“加速器”。过去重大项目用地审批，工作人员要在分局、各科室、事业单位之间来回跑，还要对各类图件作比对。现在，只要轻点鼠标，将地块范围“落”在图上，项目用地是否符合规划、是否占用基本农田等信息可瞬间呈现。审批项目网上流转，实时上图，数据之间相互关联印证，土地审批效率大大提高，用地审批时间将缩短一半以上。

杨荔阳介绍：“以丈量２平方公里不规则的地块为例，用人工丈量并进行地类统计的话，至少需一星期，要是受天气影响，容易发生误差；如今坐在电脑前，在图形上一划，１分钟就可以轻松搞定，而且数据准确！”

不仅如此，电子政务平台设置了办公自动化系统，非涉密文件都往网上走。按业务归口由分管领导在网上签给涉及到的业务科室办理时，就会有短信自动提醒科室负责人和经办人抓紧办理，且每个环节都设置了时限。如今，每天早上，工作人员打开“一张图”办公门户，就能看到自己收到的公文、会议通知等信息，通过统一登录界面实现了行政和业务部门的网上办公和网上审批。

据统计，“一张图”电子政务平台运行以来，莆田市国土资源局已基本实现全业务全流程的网上办理。半年来，办公自动化系统办文９６９件，用地报批系统共组织５８个批次报件上报省国土资源厅；地籍管理信息系统共受理土地登记、交易抵押等业务３２０７件，已办结２９９２件；勘测定界系统共受理测绘业务４０６件，已办结３９８件。

共享服务平台——面向公众的“便捷窗口”

莆田市国土资源共享服务平台以现有门户网站为载体，面向社会提供全面快捷的“一站式”服务。莆田市国土资源局将土地登记、采矿权审批、测绘项目审批、地质灾害评估备案、建设项目用地预审、农转用和土地征收、土地供应管理审批、土地评估报告备案等八大类５１项业务全部网上公开运行，实行“外网受理，内网办理，外网反馈”的业务办理模式。该平台提供更多渠道更快速的便捷服务，用户不必要到国土资源窗口，只要在家里就可以通过手机或者个人电脑登录莆田市国土资源局门户网站，点击“办事大厅”，即可网上申请办理业务。共享服务平台会根据不同业务类型提交到相应处室预审，并限定办理完结期限。业务预审完成后，预审意见会通过平台第一时间以短信及网上回复的方式反馈给用户，用户可按照预审意见，携带相关证件材料到国土资源窗口进行材料审核，审核通过后即可完成业务的办理。该平台的运行，简化了办事程序，减少了材料的提交，提速增效，真正做到即到即办，方便群众。

不久前，莆田市市民彭女士听说市国土资源局全面建成了信息管理系统，可以进行网上土地使用权登记。于是，下班后的一个晚上，她打开家里的电脑，登录了市国土资源局的网上办事大厅，按网上标示的要求填写了《土地登记申请书》，并上传了相关附件材料。

按照市国土资源局的通告，网上申请提交后，申请人可随时登录系统查看审批情况。第二天晚上，彭女士再次登录市国土资源局外网系统，发现真有回音。她从系统里看到了市国土资源局给她的回复：一份补件通知，告诉她要补交一份材料，然后再次提交申请。

随后不久，彭女士就收到手机短信，通知她到市行政服务中心国土资源窗口领取土地登记证书。取证当天，她将与网上提交材料一致的纸质文件递进去；窗口发证人员迅速核对，确认无误后，立即打印证书并交由分管领导盖章。从向窗口递材料到拿到土地证，前后不到１小时；从她在网上提交登记申请，到拿到证书，总共不到两周。而彭女士在网上提交申请所耗费的时间，不过十几分钟。“真方便！而且一切这么公开透明。”提到这一便捷的办证过程，彭女士对国土资源部门规范管理工作称赞有加。

记者了解到，只要登陆莆田市国土资源局网上办事大厅，普通市民从外网上提交的办证申请，几乎同时可转入市国土资源局的内网，由市土地登记中心经办人员对报件进行内网预审，若预审合格，该报件会正常进入市地籍管理信息系统进行内部流程办理，经权属调查、中心主任审核、地籍科经办审查、分管领导签批等各个程序后，再传回外网。外网不仅显示办证结果或审批意见，供市民网上查阅，而且设置了根据办证者提交材料中填写的手机号自动发送短信的程序，通知其窗口取证时间。如果预审中发现申请材料不全，就会像彭女士第一次申请后看到的那样，将补交报件的要求通过系统传回外网申请登记人的账户中。

位于华林经济开发区的莆田市艺峰工艺厂是一家从事大型汉白玉雕佛像的企业，原来厂区有１０亩地，因企业扩大再生产需要扩建用地，去年通过市国土资源共享服务平台网上竞拍得５亩地。

工厂经理刘金坤介绍，去年１１月２１日下午４点半，他坐在办公室里，打开电脑参与网上竞拍，一直拍到６点，拍到地后，短信马上通知他。“竞拍到了，心里真是乐开了花！”刘金坤兴奋地说。他认为，在电脑旁拿地，不会受到现场参与竞拍人的情绪影响，心不会急、不会慌，心态稳；网上竞拍最公平、透明。

据统计，共享服务平台土地使用权出让管理系统开通以来，共办理业务３８宗，其中前期工作阶段１５宗，公告公示阶段有６宗，交易阶段有８宗，已成交９宗。

监管预警平台——尽职尽责的“电子警察”

莆田市国土资源监管预警平台系统包括综合查询、预警处置以及电子监察等模块，以管理行为和资源动态变化情况为监管对象，以制度和规范为保障，以数据和监管指标为量纲，以各业务应用系统为支撑，通过各种报表、图表、地图等直观准确地展示国土资源管理各个环节资源动态变化的数据信息，同时通过对国土资源管理过程中关键指标进行监控，设置指标的预报警阀值，对指标的变化、量值、趋势进行提醒、预警、报警、处置，对国土资源管理行为全过程、全领域实行动态监管预警。

杨荔阳点进监管预警平台系统后介绍：“监管预警平台的综合查询模块可以对市国土资源局所有在办业务进行实时查询。比如查询建设用地审批，可以查看用地审批项目基本信息，也可对查询结果进行图形定位，查看地块的详细信息；可以通过业务跟踪，跟踪业务办理到哪个部门哪个环节、哪个经办人员以及办理的情况及办理意见；可以查看详细信息，包括基本信息、审批意见、指标信息、一书四方案等。预警处置模块通过对国土资源管理过程中关键指标进行监控，设置指标的预报警阀值，对指标的变化、量值、趋势进行提醒、预警、报警、处置，为国土资源管理提供辅助决策。例如土地闲置的预报警：平台可自动对项目开工情况进行预报警。对动工期限未到的项目，可提前６个月定期发送‘项目用地开工温馨提醒函’，提醒业主及时开工建设；对超过动工期限未开工的项目，平台自动生成‘建设项目用地履约催告函’，告知相关法律责任，督促业主尽早动工建设；对达到闲置土地认定标准（一年内未动工；已动工，但开发面积不足１／３，项目投资额不足２５％）的项目，系统将自动生成“闲置土地调查通知书”，启动闲置土地调查程序。同时，平台还可以通过手机平台自动给县区主要领导、分管领导及项目业主发送提醒、预警短信。”

杨荔阳边演示边介绍：“电子监察模块改变了原有人工监察事后监察的模式，使行政监察向事前、事中、事后监察相结合的‘全程跟踪’方式转变，实现了网上审批业务从受理、审核、批准到办结等环节的全程监管。电子监察平台还具备同步预警纠错功能，对即将到期的审批事项，可自动进行黄牌提醒，提示审批人员加快办理；对超时审批事项，发出红牌警告。同时平台可按人员、环节、部门等进行效能统计，为绩效考评提供依据。”

记者打开土地出让管理系统，里面设置了提示性预警和约束性预警两类违规预警功能。预警状态以绿、红、黄、蓝、橙五种不同信号灯进行标识，绿灯表示宗地出让办文符合规定，红灯表示宗地出让公告方案未经上级国土资源部门审核通过，黄灯表示出让宗地涉嫌违规，橙灯表示出让宗地被省电子监察平台预警违规，蓝灯表示违规宗地整改合格，实时显示违规状态，违规宗地系统自动叫停，处置合格前，宗地无法流转到下一环节，极大减少了土地违规出让。

莆田市国土资源局土地利用科科长陈建勋说：“去年１１月１８日，莆田市仙游县鲤城宋桥片区一房地产项目在‘确定拟出让宗地’流程环节，被系统亮了‘红灯’，项目审批无法通过。”

谈到运行监管预警平台系统，驻莆田市国土资源局纪检组长彭丽芳说：“监管预警平台在１３个业务系统设置了廉政风险防控点和办事时限，对国土资源各项业务工作进行在线督察，对违规操作进行提醒；督察情况作为干部职工年度考核依据。”记者翻阅刚印发的《莆田市国土资源局行政督察工作制度》发现，该局对工作人员处理公文和业务办理情况、办事效率、服务态度、服务质量等情况，以及廉洁从政和履职情况进行督察，有２０种行为列入严禁范围。该局对督察发现的问题和违规违纪人员，将按“行政督察工作制度”严格追究责任，并按规定严肃处理。

制度规范＋科技支撑——“一张图”运行成效明显

莆田市国土资源“一张图”及“三个平台”的信息化建设成果，发源于莆田市国土资源局的制度化建设与规范化管理思路，也得益于其通过制度建设与完善所形成的保障。

２０１３年７月，莆田市国土资源局专门成立了由局长牵头的规范化工作领导小组，下设规范化工作办公室，分综合组、技术组和业务组，专门负责信息化与规范化管理工作。该局制定了“规范化建设总体实施方案”，出台了《莆田市地籍管理信息系统使用规则》、《莆田市国土资源局权力运行平台规范化执行相关保障机制》、《首问首接责任制》、《监管预警制度和责任追究制度》、《莆田市国土资源局行政督察工作制度》等，并提请莆田市人民政府下发了《关于进一步规范土地供应管理的通知》、《关于进一步完善农村居民住宅建设管理的通知》、《规范建设用地项目征地的实施意见》等，通过信息化建设构建科学管理平台，通过完善制度构建规范管理机制。

２０１４年８月，莆田市国土资源“一张图”和“三个平台”正式启动运行，已形成了覆盖全局的国土资源信息化、规范化管理网络体系，实现了以下３个目标：一是空间资源全面统筹，宏观调控更加主动。着眼于莆田市空间资源综合管理，优化资源配置，以地理空间信息为基准，整合土地、地质、矿产等专题空间数据，快速准确获取、处理、传输和更新数据，构筑全市“一张图”，充分反映国土资源的数量、质量、布局、潜力、变化趋势等，做到资源状况盘子清楚。二是资源监管明显加强，行政效能显著提高。实现了国土资源政务管理业务联网运行，形成上下联动的网络化国土资源管理模式，建立贯穿国土资源主要业务的政务信息化体系和预警系统，实现国土资源业务流程公开、材料报件公开、审批运行情况公开的工作流程，并接受有关部门的监管。三对外服务便捷有效，部门形象明显提升。面向社会提供了全面快捷的“一站式”服务，建立完善了国土资源门户网站，推行国土资源网上受理和信息查询，实现基础信息系统内共建共享，实现依法行政、高效运转、协调联动的规范化管理模式。

谈起建设国土资源“一张图·三个平台”，莆田市国土资源局林玉瑞局长说：“国土资源管理的对象复杂、范围广泛、任务繁重，社会公众的需求越来越高，而更好地服务发展、服务社会、服务群众，是国土资源部门重要职责。现在国土资源部门是个敏感部门，社会关注度高，要降低社会对国土资源部门的关注度，让老百姓放心、信任，最简单最有效的办法就是将行政权力在网上公开，全程透明，在线监控，打造高效国土，实现全方位提速增效；打造廉洁国土，推进全业务规范管理；打造阳光国土，促进权力全过程公开运行。   ■ 齐培松 张步雄