完善政策“工具箱” 释放土地新动能——看厦门市如何盘活闲置存量土地

■ 本报记者 周海铢 通讯员 颜 妍

今年2月，位于厦门市思明区的2025P02地块成功出让，由厦门朱宸文旅管理有限公司以1.42亿元竞得，拟建成高端酒店。该地块在2022年就曾被拍卖出让，但因原用地单位融资受阻，导致项目未能正常开工建设。原用地单位于2024年8月提出退还用地申请后，厦门市政府依法收回该地块，优化调整规划条件并重新组织出让，既缓解了企业的资金压力，又唤醒“沉睡”的土地。

近年来，厦门市持续探索出台闲置存量土地盘活政策，分门别类明确收回收购用地具体做法，推动“土地存量”变“发展增量”。

规范土地收回路径

2021年1月，厦门A公司通过公开出让取得厦门市1宗国有建设用地使用权，在签订土地出让合同、缴清地价款后，于2022年1月进场施工。然而，受疫情及经济形势等影响，该公司资金链断裂，项目在实施了部分桩基后停工。2022年底，该公司向厦门市政府申请终止履行合同、退还土地。

“当时，对于受让人因自身原因单方面提出终止履行合同退还土地，厦门市尚无相关规定。是否同意退地、地价如何确定、是否要考虑利息、土地交还状态如何约定等一系列问题摆在我们面前。”厦门市自然资源和规划局相关负责人说。

为提高土地资源市场配置效率，激活土地要素市场活力，帮助企业渡过难关，该局认真梳理法律法规、相关政策文件、合同条款及实践案例，充分论证后提出相应处理意见，于2023年4月印发《厦门市自然资源和规划局关于受让人申请终止履行合同退还土地处理意见的通知》，分类明确收回土地的价格标准。

该《通知》明确规定受让人因自身原因单方面提出退还土地的处理原则，土地价款退还标准、违约处置等事项，分为土地出让合同约定的开工建设日期届满前、届满一年内以及届满一年不满两年等3种情形，进一步规范土地收回路径，填补了制度空白。

“全链条”激活存量土地

“厦门A公司开发建设资金链断裂，可能出现项目烂尾、企业破产等风险，且该地块位于厦门市重要景观地段、高端金融商务区，项目停工后，对片区景观风貌造成重大影响。”厦门市自然资源和规划局相关负责人说。经核实，该项目已按照土地出让合同约定开工，尚未造成土地闲置，且无抵押，也不存在其他违法违规行为。

从优化营商环境、保障民营企业生存、盘活存量土地的角度出发，厦门市相关部门按照《通知》明确的处置原则，多次与企业沟通协商，达成一致意见：由政府收回国有建设用地使用权，退还除出让合同约定的定金之外的国有建设用地使用权出让价款，且不计利息。该项目已于2023年5月签订解除土地出让合同协议书，原用地由厦门市政府收回。

土地若想焕发新生，还需引入适销对路的优质项目。厦门市政府将厦门A公司项目用地收回后，重新招商引资，并积极顺应市场形势变化，将新项目定位为五星级以上的高端酒店，通过适度下调容积率，调整办公、酒店建筑占比等，优化出让条件，重新组织供应。同时，由于原项目已实施的7根工程桩权属清晰、合法合规，且满足消防、安全等要求，决定将其与原地块一同出让，以减少资源浪费。

去年9月26日，该地块由梅园（厦门）酒店管理有限公司竞得，拟建成高端酒店项目，总投资不低于4.5亿元。目前，企业正在办理规划许可手续。项目建成后，将实现连续5个会计年度累计缴纳企业所得税和增值税总额不低于2000万元，这既有效化解项目烂尾、民企破产的风险，又实现经济、社会多元效益提升。 

打造“长效工具箱”

为推动房地产市场高质量发展，厦门局结合当前房地产市场新形势，在自然资源部“18条”措施的指导下，在《通知》基础上进一步细化规则、丰富适用场景，分门别类明确收回收购用地具体做法，并重点针对补偿标准深入研究论证，区分土地使用权人自身原因、非土地使用权人自身原因以及其它原因，分别确定协商收回收购用地的补偿标准，以及符合厦门实际的非货币化补偿形式，于去年9月印发《厦门市收回收购闲置存量经营性房地产用地实施办法》。

《实施办法》包含国有建设用地使用权强制无偿收回、协商有偿收回和收购等三种情形，通过盘活存量闲置土地资源、优化供给结构、强化政策监管和引导市场预期，促进房地产市场止跌回稳。

近期，自然资源部和财政部重启土地储备专项债券工作，支持地方政府运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，对确有需求的新增土地储备项目也可运用专项债券进行收储。

“我市此前印发的《实施办法》可以作为指导地方收回收购存量闲置土地价格的文件依据，其中关于收回收购土地的补偿标准方面的思路，与国家部委政策文件精神一致。”该局相关负责人说。

土地储备专项债券工作重启后，厦门市一方面初步摸排和筛选符合申报土地储备专项债条件的存量闲置土地项目清单，并同步谋划土地储备专项债发行工作，其中，第一批6宗新增土地储备专项债已于4月25日发行，金额约50亿元。另一方面继续完善政策“工具箱”，研究制定收回收购闲置存量经营性房地产用地实施办法补充意见，进一步明晰协商收回补偿标准的相关约定；研究制定《厦门市土地储备领域申报地方政府专项债券工作指引（试行）》，指导相关部门依法依规开展专项债申报、审查、发行和监管等工作，全方位促进房地产市场的健康发展和新模式构建。