铁路站点区域土地综合开发研究

■ 省国土资源厅党组书记 林依标

国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（国发〔２０１３〕３３号）和国务院办公厅《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔２０１４〕３７号）两份文件先后出台，明确了铁路站场用地综合开发各项政策措施。

综合开发充分体现了党的十八届三中全会的改革精神，既是对铁路交通基础设施建设和投融资体制改革的支持，也是转换土地利用方式，促进节约集约用地和按市场机制强化配置土地资产的改革，对当前和长远都有重要意义。现结合城市地铁建设工作实际，谈谈对铁路相关土地实施综合开发的几点思考：

一、铁路用地综合开发的内涵

根据国务院和国务院办公厅两份《意见》，铁路站场用地综合开发是指按照新型城镇化要求，在保障铁路运输功能和运营安全的前提下，对铁路站场及毗邻地区特定范围内的土地，以“多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”为原则，实施综合开发利用，促进铁路站场及相关设施用地布局相协调，实现交通设施无缝衔接、地上地下空间充分利用、铁路运输功能和城市综合服务功能大幅提高。

铁路用地综合开发是顺应当前铁路投融资体制改革要求的重要举措。借助允许铁路投资建设主体利用土地进行综合开发的政策引力，可以吸引社会投资铁路建设，实现投资主体多元化，逐渐推进政府投资转为企业投资的改革步伐。因此，分享土地增值收益，是促进铁路建设持续发展的关键环节之一。

铁路用地综合开发还是促进新型城镇化发展和推动节约集约用地的有力抓手。在当前新型城镇化和铁路建设发展的背景下，轨道交通导向型可以作为铁路土地综合开发的有效实现形式。通过在铁路站场及其周边土地上实施包括铁路、公交、轻轨地铁、商服、办公、居住等多用途、多功能、一体化的综合开发，一方面既可以使土地从单一地块的节约集约利用，转向注重同一区域内各类土地功能互补的联合效益，从而实现各类土地资源的效益最大化和效率最大化，取得铁路站场土地节约集约利用的效果；另一方面还可以构建“以铁路交通提升土地价值、以多元经营回收外溢收益、以人口集聚增加主营收入、以产业集中促进城镇发展、以交通走廊优化城市布局”的运行机制，从而加快发展中小城市和小城镇，进一步优化城市建设布局，从而引导土地利用总体规划和城乡规划的落实，实现物流、资金的合理配置。

二铁路用地综合开发政策亮点

（一）开发主体与开发对象多元化

首先，铁路既有土地和新取得的土地都可以实施综合开发。铁路运输企业可以利用自有土地，对既有铁路站场地区进行综合开发，也可以平等协商收购相邻土地，或向当地政府申请取得新供应的土地进行综合开发。其次，铁路运输企业既可以自行进行开发，也可以与其他市场主体合作一起开发。目前，国家对合作开发的模式没有统一规定，对项目公司的股本构成、土地作价要求等都还未明确。

（二）土地处置方式多样化

依据政策，实施综合开发的土地如新用途符合划拨目录的，仍可以按划拨方式供地；如果因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法采取协议方式办理用地手续。除了划拨、协议出让外，使用权性质还可以采取国家授权经营模式，对实行授权经营的土地，铁路运输企业在使用年限内可依法作价出资（入股）、租赁或在集团公司直属企业、控股公司、参股企业之间转让。

对于土地授权经营，１９９８年国家土地管理局颁发的《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》明确，国家根据需要可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。被授权的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司凭授权书，可以向其直属企业、控股企业、参股企业以作价出资（入股）或租赁等方式配置土地，企业应办理变更土地登记手续。被授权的企业必须接受授权部门的监督管理，对土地资产保值、增值情况提供年度报告；对企业土地股权的年度变化情况以及对土地资产处置的文件及时报授权部门备案；授权部门每年要对企业经营土地资产的情况和执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查等。

（三）综合开发边界和规模差异化

根据国办发〔２０１４〕３７号文，同一铁路建设项目扣除站场用地后，综合开发用地总量按单个站场平均规模不超过５０公顷控制，少数站场综合开发用地规模不超过１００公顷。这一规定有现实意义。根据新闻报道，目前国内不少城市在注重开发铁路沿线地产同时，也存在盲目开发的情况——只要稍微大一点的高铁站都建高铁新城。在全国四纵四横主要高铁网上，目前已有３６座高铁新城正在规划或建设。其中，密度最大的属京沪线和哈大线。根据《南方周末》报道，在上述３６座新城中，有２０座都提出要发展商务中心、高端服务业，明确提出要建设新的城市中心的则有１１座。例如，长春市的西部新城，规划面积１３平方公里，蚌埠市高铁新区规划面积为９．２７平方公里，常州市规划２．２０平方公里的高铁新区。可见，确有必要节制地方的造城运动，防止圈占滥用土地势头蔓延。

（四）土地开发与铁路建设一体化

土地综合开发是为铁路建设服务的，铁路建设是目的，综合开发是辅助手段，这一关系决定了铁路特定区域的土地综合开发权是有特别要求的。首先，依据政策，铁路建设与土地开发主体原则上应当是一体的，即新建铁路项目未确定投资主体的，可在项目招标时，将土地综合开发权一并招标，新建铁路项目中标人同时取得土地综合开发权；新建铁路项目已确定投资主体但未确定土地综合开发权的，综合开发用地采用招标拍卖挂牌方式供应，并将统一联建的铁路站场、线路工程及相关规划条件、铁路建设要求作为取得土地的前提条件。其次，市、县国土资源部门应与取得综合开发用地使用权的主体签订土地综合开发利用协议，明确约定铁路站场、线路工程应先于土地综合开发项目建设，否则将不能办理土地、房产审批和登记手续。

（五）供地方式灵活与开发立体化

土地综合开发可约定一次或分期提供，供地价格分别按出让时的市场价确定。分期供应的土地可以成片提供，成片供应的土地应根据城市规划和实际情况进行分宗，按宗地用途和有关规定，核发划拨决定书或签订有偿使用合同。

为鼓励铁路用地进行地上、地下空间综合利用立体开发，政策容许在符合规划的前提下，兼容一定比例其他功能，并可分层设立建设用地使用权。分层设立的建设用地使用权，符合《划拨用地目录》的，可按划拨方式办理用地手续；不符合《划拨用地目录》的，可按协议方式办理有偿用地手续。

三、铁路站点区域综合开发的典型案例及分析

——对香港等地区地铁运营经验的借鉴

（一）香港地铁建设对土地的利用模式

香港地铁得到的土地，是由香港政府特许提供的。透过特许的土地供应，地铁公司充分发掘了土地价值，以此补助地铁建设与营运成本，在政府财政并不予补助的情况下，地铁公司却能保持盈利。地铁公司对其土地价值做到了“吃干榨尽”：一是免除了获得土地时应支付的地价收入（作为政府对地铁公司的股份投入）；二是取得因地铁开发形成的站点及辐射区域的土地增值收入；三是取得开发站地面区域房屋、商业的收入；四是形成的商业地产和经营商业铺面给地铁公司带来了长期收入。因地铁而获取的土地增值收入，经过这四个层次，已经是“吃干榨尽”了，而这些收入去哪里呢？一则政府对地铁公司绝对控股，地铁公司的收入也是政府得了大头，这些收入又全部投入到地铁运行中，使得票价降低，收到“取之于地用之于民”的效果。

为扶持香港地铁发展，香港特区政府先根据按十足市值评估的地价（并无考虑被估价的土地位于铁路沿线上）授予港铁公司用作发展物业的土地发展权，然后由第三方发展商根据港铁公司的要求进行实际发展工程。港铁公司透过与发展商按协议约定比例摊分销售或租赁物业的利润、摊分实物资产或透过发展商支付的预付款从物业发展中获得利益，补充相关铁路收益，提高兴建新铁路线的投资回报率。“在过去３０年间，港铁通过该运营模式已经开发超过１０００万平方米的房地产项目，其中一些大型商住项目为人们所熟知。在九龙站，地铁之上是高档的圆方商场，周边有８８层的国际金融中心二期和１１８层的环球贸易广场，以及君临天下、凯旋门等高档住宅楼，整片区域都是港铁公司开发而成，其中部分已出售，部分为出租。”通过以上模式，港铁公司获得了物业发展这一重要的收入来源，既为铁路项目提供兴建资金，也因在物业发展附近产生的载客范围而有助于增加日后的铁路路线提供大量的乘客量。２０１１年，港铁总利润１３３亿港元，其中物业（房地产）利润占４６％，地铁车站商业占２１％。港铁公司充分利用了车站商用设施，例如在香港岛、九龙的一些城市综合发展体中设立的地铁站，在这些地铁站内可以办理市内登机手续等。这一服务延伸了地铁的服务空间，增加了地铁功能，节约了资源成本，方便了乘客，增加了地铁客源。

（二）夯实地铁站点土地综合开发的法律基础

香港地铁公司是运作“地铁＋物业”模式的最成功者，这种模式是由原港英政府和现特区政府的专门法作保障的。在港英政府时期，就有原《地下铁路公司条例》和后来的《香港铁路条例》（列入香港法令第５５６章）和《九龙铁路公司条例》专门立法。在台湾地区，大众捷运是轨道交通的类型，为保障捷运系统建设所需用地，台湾地区立法部门等机构也专门制定了《大众捷运法》、《大众捷运系统土地联合开发办法》和《台北市大众捷运系统土地开发公有不动产租售自治条例》等文件，专以规范和调整捷运系统建设过程中的各项问题。因此，我们学习港铁的运营模式，最好也从立法先行着手，制定较高层级轨道交通法规文件，如能以法律形式制定自然最好，明定地铁公司对该土地的专营开发权。

大陆现行国有土地出让制度引自香港土地批租制，大陆国有土地使用权也类同于香港的土地保有权（香港现行土地制度是英国占据后，将英国本土的土地制度移植而来）。因此某种程度上，大陆在建地铁时谋求学习借鉴港铁的“地铁＋物业”模式有土地制度上的基础。国内一些城市，如深圳、杭州、武汉、东莞等城市正尝试用地铁公司代表政府自营部分沿线的模式。但是，大陆的土地供应制度有其刚性，即经营性用地必须实行“招拍挂”出让。“招拍挂”出让制度对现行地铁沿线与上盖土地开发，既是促进也是制约。竞争性的“招拍挂”出让方式，可以较充分体现地铁沿线土地的市场价值，在“招拍挂”下释出的土地“价金”也有助于补足地铁建设资金缺口。但是，如果地铁上盖物业开发没有特别限制，仅以商业、住宅、旅游、娱乐等常规用途要求出让，地铁公司以外的开发商会较其更有资金实力和专业能力，开发商势必会与地铁公司竞争拿地，因此地铁公司一则未必能拿到上盖土地使用权，二则即使拿到了成本也不低，会挤压现有的运营资金和将来的开发利润空间。假如地铁公司得不到周边的土地，那么因地铁建设带来的土地增值收益就不能惠及政府及地铁公司，这部分增值收益就会流失。

我们认为，根据上述国发〔２０１３〕３３号和国办发〔２０１４〕３７号文规定，国内地铁在土地供应上，应区分存量用地与增量用地、区分线路用地与站点用地，实现地下与地表、存量与增量的两次供地、两种供地。具体来说：

１．地铁地下站点和轨道的地下土地使用权属于交通类的城市基础设施，因此可以通过划拨方式供地；

２．地下用于建设商业地产的土地使用权和地表的土地使用权，如果属于地铁公司的存量土地，可以通过协议出让或授权经营的方式，变更使用权性质；

３．地下用于建设商业地产的土地使用权和地表的土地使用权，如果是新增供应的土地，则应当按照国有土地的招标拍卖等形式，将建设地铁作为取得土地的前提条件，或者在地铁建设项目招标时，将站点土地综合开发权一并纳入项目招标范围，从而保证土地综合开发与地铁建设的单位一体化、保证土地综合开发权的受让与项目建设中标的一体化。

目前，国内一些城市已经在尝试先行通过地方立法的形式，明确地铁站点综合开发。例如《福州市城市地下空间开发利用管理若干规定》和《厦门市地下空间开发利用管理办法》规定：用于国防、人民防空专用设施、防灾、城市基础和公共服务设施的地下空间，其地下建设用地使用权取得可以依法采用划拨的方式……地下交通建设项目及附着地下交通建设项目开发的经营性地下空间，其地下建设用地使用权可以协议方式一并出让给已经取得地下交通建设项目的使用权人。天津市在地铁２号线建设中，对沿线土地使用权的“招拍挂”在出让方案中要求，摘牌人的地产开发方案必须先获得政府主管部门的同意，还要获得天津地铁集团的认可。这一规定，实际上排除了除地铁公司以外的其他竞买人。再如，杭州市政府要求地铁沿线地块开发，如果采取政府机构同时负责土地整理和房地产开发、销售工作或政府机构负责土地整理和房地产开发工作并持有所开发房产这二种开发模式的，需报市委、市政府（或区委、区政府）同意，政府机构也可与特定战略合作伙伴进行合作开发。这种方式，既遵循了现有经营性建设用地“招拍挂”出让制度，又具有一定的限制性，竞得人是地铁公司这一点几乎确定无疑。

上述地方城市的政策，对于实践来讲，比较务实，而国务院和国务院办公厅的文件也进一步赋予了这些地方政策的“正确性”。当然，我们也要看到，这些地方政策要落实好，下一步，地方有必要根据中央关于“重大改革要于法有据”的精神，按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，加快包含地铁建设等项目的地下空间开发利用领域的立法，实现地方立法与国务院改革决策相衔接，地方立法要主动适应改革和经济社会发展需要，通过立法的具体条款和细化改定，将国务院支持铁路站点土地综合开发、推进铁路投融资体制改革的决策，落实到实处，贴近到基层。