完善权力运行机制 规范矿产资源管理——关于推进宁德市矿产资源管理权力规范运行的对策措施

矿产资源是国民经济和社会发展的重要物质基础。加强矿产资源管理，对确保经济、社会、环境协调发展具有重要意义。近年来，宁德市按照《矿产资源法》及其配套法规的要求，坚持“在开发中保护、在保护中开发”，通过抓机制建设、抓监督管理、抓整合优化、抓生态恢复，矿产资源有效保护与合理开发取得一定成效，为全市国民经济和社会可持续发展提供了有力保障。在取得成绩的同时，矿政管理也面临着一些困难和问题。为进一步推进矿产资源规范管理，宁德市国土资源局成立调研组，就推进矿产资源管理权力规范运行进行了专题调研，形成调研材料。

当前矿产资源管理工作存在问题

（一）矿业权出让前期工作不够规范。一些地方默许有意向的企业或个人自行承担风险，提前介入开展前期工作，包括编制地质报告、环境影响报告、水保方案等。这些企业或个人投入前期经费，与当地群众签订了林地、山地征地补偿协议。在矿业权出让时，已提前介入开展前期工作的企业或个人容易成为矿业权招拍挂的预期竞得人。如果矿业权被其他企业或个人竞得，由于提前介入的企业或个人手握林地、山地征地补偿等协议，也容易与竞得人产生纠纷而影响开工。

（二）规费管理比较粗放。一是矿产资源补偿费征收未真正与矿山实际年销售收入挂钩。《矿产资源补偿费征收管理规定》第三条规定：“矿产资源补偿费按照矿产品收入的一定比例计征。”由于一些矿产品销售收入的核定缺乏统一标准，普遍存在矿山企业对开采量和销售收入年度报告少报或虚报。因此，根据企业上报的销售收入来收取矿产资源补偿费，容易造成缴纳不足的问题。二是矿山生态环境恢复治理保证金征收难。由于政策规定矿山生态环境恢复治理保证金允许分批分期征收，在实际执行中，容易因矿山企业生产经营风险或经济纠纷被查封等原因无法按期足额征收。

（三）矿产资源管理机制不够完善。国土资源管理部门在办理矿业权登记手续时，需林业、环保、安监等部门出具意见，在现有的法律法规下，各部门都按照自己的审批程序办事，造成矿业权审批环节多、时间长、效率低。据统计，一个采矿权设置从拟定设置计划到完成采矿许可证登记发放，一般需经过２０多道程序，涉及９个部门（包括林业、国土、环保、水土、安监、工商、公安、地勘等），需编制６份专业性技术方案及评估（评审）报告（包括地质报告、开发利用方案、价款评估报告、储量评审意见书、矿山生态恢复治理方案、安全生产预评估报告等），矿业权审批发证程序繁琐，影响了探矿或采矿许可证的颁发效率。如福鼎市贯岭后岚采石场从２０１０年１０月８日开始向林业部门申请初审，至２０１２年１２月１２日获得采矿许可证，历经漫长的２６个月。由于行政审批程序的繁杂，有的采矿权人采取能绕则绕、能省则省的做法，个别基层国土部门工作人员未严格审核把关，在资料不全的情况下给予颁发采矿许可证，导致发生违法违纪问题。如霞浦县国土局矿产资源管理人员在未经林业局批复同意的前提下，违规向矿山企业颁发采矿许可证，被依法追究失职渎职责任，教训十分深刻。

（四）矿产资源监管不够到位。小型矿山大多处于交通不便的乡村僻壤之中，仅靠国土资源系统矿管队伍和基层国土所工作人员，监管力量明显不足。同时仅由国土部门履行监管责任，容易在调查取证、数量认定、处罚标准确定等方面存在较大的自由裁量权，产生廉政风险。

推进矿产资源管理权力规范运行的对策措施

（一）做好规划，提前储备，提高政府对矿业权设置和资源分配的宏观调控能力。借鉴土地收购储备的做法，建立矿产资源储备制度，由政府控制矿业权一级市场，实行一个“闸门”出口，即国土资源主管部门负责编制矿业权年度出让计划，征求同级发改、环保、安监、林业等部门的意见后，报同级人民政府审批，并报上一级国土资源主管部门备案。各职能部门按各自职责审查矿业权年度出让计划内容，对于经审查通过的探矿权、采矿权出让项目，依法及时办理相关手续，提高政府对矿业权的设置和资源配置的宏观调控能力。

（二）规范流程，源头防范，实行“净矿”出让，减少“寻租”空间。所谓“净采矿权”，即指采矿权出让前期的相关利益关系处理到位，竞得人不再受土地、地面附着物及固定资产等权益制约，可立即进场开展矿山建设的拟出让采矿权。在实际操作中，要明确三个方面职责：１、县级国土部门可作为预申请人，负责办理矿山开发利用方案审查、林地预审、环境影响评价批复、安全预评价及水土保持方案等出让相关前置手续；２、项目所在地的乡镇政府负责各类协议的签订、矿区范围内地面物的清点、测算和补偿以及矛盾纠纷协调处理；３、矿业权交易机构拟定出让文件，对采矿权价款、生态环境保证金、前期各项费用的缴交方式和时限进行界定，出让成交后由当地国土部门与竞得人签订合同。实行“净采矿权”出让，有利于通过公开招投标，进一步开放市场，为有资质和实力的矿业权人提供公开、公平、公正的交易机会，避免暗箱操作，有效预防腐败行为发生，同时兼顾矿业权人与群众的合法权益，为维护矿业开发良好秩序提供保障。

（三）明确标准，统一规费，避免矿产资源补偿费计征的随意性。进一步规范矿产资源补偿费征收管理，促进应收尽收，足额征收，切实维护国家财产权益。在实际操作中，坚持按量计征、按价计征相结合，具体做法是将矿山企业大致分成两类来区别对待：一类是对大多数规模小、财务账目不健全，难以准确确定产量、销售量和销售价格的矿山企业，可按每年实测的实际动用资源储量和市场平均价格计征；另一类是对财务账目比较健全的矿山企业，可定期按矿产品销售收入计征，通过对采矿权人的销售等有关账目进行审核后，征收矿产资源补偿费。

（四）明晰责任，形成合力，建立相互监督和制约的执法体系。一是厘清国土部门内部监管职责。对矿产资源管理职能进行细分，进一步理顺国土资源系统内部在矿产资源管理上的分工合作机制。具体职能可区分如下：①矿管科（股）负责采矿权从有偿设立到注销全过程的行政管理，征收矿业权价款；②监察大队负责采矿权非法转让交易、超层越界、无证开采以及矿山非法用地行为的查处；③基层国土所负责本辖区内所有执证矿山企业的日常动态巡查和无证非法采矿问题的日常巡查，建立矿山企业动态巡查台账，反馈矿山企业开采地质环境情况，重大问题及时以书面形式报告当地政府、上级国土部门以及其他相关单位。通过明确职责分工，进一步形成矿山执法监察和日常监管的工作合力。二是加强职能部门之间合作。落实国土资源管理共同责任机制，根据职责分工，国土、林业、公安、水利、环保、安监等部门在矿山管理上分别承担着不同的管理职责，建议参照对“两违”（违法建设、违法占地）综合治理的作法，从有关部门抽调政治素质较强、年富力强、业务精通的干部组成联合执法队伍，进行专门的综合执法，形成相互配合、相互促进的监督体系。

（五）突出重点，强化监管，做好关键环节的风险防控。一是加强矿业权中介机构监管。设立矿业权中介机构准入资格条件，严格审查把关，建立健全信息库。在中介机构选取上，要通过抽签或摇号方式，体现公平公正。建立中介机构日常监督管理制度，明确监管部门和监管责任，进一步规范中介机构评审、评估行为。探索建立矿业权中介机构从业行为诚信档案，对在评审和评估工作中存在违法违规行为、造成国有资产流失的中介机构，及时退出信息库，列入黑名单，取消其准入资格；情节严重的，依法追究经济和刑事责任。二是加强对矿山地质环境恢复治理情况的监管。强化对矿山治理情况的日常督查，引导矿业权人自觉履行恢复治理矿山的责任和义务，增强矿业权人的社会责任意识。充分利用年检手段，将矿山开发利用方案、矿山地质环境恢复治理方案执行情况列入矿产开发利用年度重点检查内容，对未实行“边开采、边治理”的矿山要责令限期整改，否则不予通过年检。三是加强对关键环节的监管。以矿产资源管理的行政许可、行政审批、行政执法“三权”为重点，以抓住容易滋生腐败的重点部位、关键岗位、关键环节为核心，建立健全有针对性的矿产资源管理廉政风险防控机制。四是加大矿产资源权力运行的公开力度。对矿产储量报告和采矿权设置审批、报批，采矿权人开发利用矿产资源情况年度报告审批、报批，采矿权使用费和矿产资源补偿费征收、矿产违法案件查处等，做到应公开尽公开，同时设立举报箱、举报电话，主动接受社会和群众监督。

（六）交办分离，优化环节，减少和规范行政自由裁量权。在行政审批方面，坚持依法依规依程序办事，所有申请由一个窗口统一受理后交有关科室办理，做到交办分离。坚持会审制度，对相关资料不符合要求的，坚决不予审批或报批，严把审批关。在行政执法方面，统一执法标准，统一执法文书格式，对违法行为处理必须经集体评议，以发现并纠正审批过程中存在的问题，确保适用法律准确，操作规范，减小自由裁量权。在简化程序方面，对现有采矿权审批（含新设、变更、延续等）流程进行优化，减少或合并部分环节，缩短审批时限，提高办事效率，提升服务对象的满意度。

（七）强化学习，定期轮岗，降低权力过于集中引发的廉政风险。加强矿政管理人员队伍建设，定期组织政策法规和业务培训，加强工作交流，避免出现政策执行偏差等问题，防止失职渎职风险。同时，在确保矿政管理工作正常开展的基础上，加大干部轮岗交流力度，改变一些矿政管理工作人员在同一岗位工作时间过长、业务技能单一的现状，建立一支高效廉洁、业务精良、作风过硬的矿产资源管理队伍。   ■ 宁德市国土资源局课题组