“泉”力以赴 解海之“围”——看泉州市如何破解围填海历史遗留问题处置难题

■ 本报记者 周海铢 郑与国 通讯员 张志铭

泉州，枕山襟海，是海上丝绸之路的起点之一，与世界具有活跃的经贸、文化往来。随着经济的快速发展，向海洋要空间成为泉州市缓解人多地少矛盾，促进发展的有力方式。但一些围填海项目由于手续不齐、填海后未合理利用导致地块荒废等，造成了一系列围填海历史遗留问题，还引发多种海洋生态问题。

对此，泉州市紧抓盘活利用低效用地试点契机，将围填海历史遗留问题处置与项目用海要素保障紧密结合起来，在全国率先提出“清单管理+分类处置”模式，初步构建围填海历史遗留问题处置“1+3”政策体系，推进沿海区域空间重构、项目重组、设施再延、生态复建，为全国推进围填海历史遗留问题处置提供“泉州样本”。

2022年试点工作开展以来，泉州市已处置清单内图斑208个、面积1.26万亩，已有半导体、纺织、物流、机械等28宗产业项目获得用海批复，面积共4389亩，可拉动投资额超百亿元；预计可盘活利用新旧海岸线之间约5万亩土地，有效缓解沿海地区建设用地紧张的状况，为助推海洋经济高质量发展、建设21世纪“海丝名城”提供自然资源要素保障。

1强化顶层设计

2022年9月，国务院赋予泉州市盘活利用低效用地试点政策，同意泉州市新修测海岸线向陆一侧已填成陆区域纳入试点工作范围。自此，泉州市全面打响“低效用地盘活利用”大战役，成为全国首个围填海历史遗留问题处置试点城市。

泉州市委、市政府高度重视，积极推进试点工作，成立试点工作领导小组，下设围填海历史遗留问题处置组，负责新修测海岸线向陆一侧与原有海岸线之间已填成陆区域（以下简称“两线之间区域”）处置试点工作的组织协调、业务指导、督促检查等工作，研究谋划两线之间区域空间布局、项目引进、违法查处和生态保护修复，协调解决工作中的重点、难点问题，确保各项工作落到实处。

“该试点政策在全国独一无二，对泉州来说，是一个千载难逢的机遇。”泉州市自然资源和规划局党组书记、局长刘文发说，对此，泉州市制定《加快推进围填海历史遗留问题处理试点工作实施方案》，以进一步加强陆海统筹，加快处置围填海历史遗留问题，盘活利用低效用地，推动海洋经济高质量发展。

围填海历史遗留问题处置工作得到自然资源部、省自然资源厅的高度重视。去年3月，自然资源部相关领导到泉州市调研围填海历史遗留问题处置试点工作，指导《实施方案》修改完善；去年5月，自然资源部海域海岛管理司相关负责人到泉州市调研时指出，要抓住政策机遇，创新思路，积极作为，加快推进围填海历史遗留问题处置工作，探索形成可复制、可推广的试点经验；去年8月，省自然资源厅相关领导到泉州市调研指导，强调要用足用好政策，高效盘活利用资源。自然资源部和省自然资源厅的有力支持，使得泉州市围填海历史遗留问题处置工作得以稳步推进。

“在前期的基础工作中，我们稳扎稳打，对两线之间区域进行分类，经省自然资源厅审核同意后报自然资源部备案，去年6月前全部实现上图入库，纳入国土空间规划‘一张图’实施监督信息系统，作为试点相关政策实施和成效评估的依据。”围填海历史遗留问题处置组组长吴绶激说。

去年7月，自然资源部批复同意《实施方案》后，泉州市一方面加快试点政策运用，另一方面邀请国家海洋技术中心、自然资源部厦门海洋中心等国家级科研机构，强化技术支撑，持续深入沿海县（市、区）开展课题调研。

今年，以《实施方案》为指引，泉州市按照边评估、边总结、边推进的思路，针对零星图斑盘活利用、用地用海审批效率、海洋生态保护修复等，指导相关县（市、区）制定了《围填海历史遗留问题处理用海用地联动审批操作细则》《石狮市“未批已填”类围填海历史遗留问题图斑处置指导意见》和《惠安县围填海历史遗留问题生态保护修复工作实施方案》，初步构建了泉州市围填海历史遗留问题处置“1+3”政策体系。

“我们还建立了监测评估制度，将围填海历史遗留问题处置任务进行分解，制定试点年度工作计划，定期开展监测评估工作。”吴绶激说，同时，建立工作动态评价和通报机制，对成效显著、亮点突出的地区经验进行总结并推广，对落实不力、工作滞后的地区及时开展跟踪督促。

2 创新处置做法

在晋江市东石镇南部，集成电路产业园区（工业园）2号区块内，六栋灰白色外墙的标准化厂房整齐林立，现代感十足。厂房内，工人们正忙着安装设备，为项目正式投产做好准备。5年前，这里还是晋江盐场荒废多年的盐田。

2019年12月，福建省集成电路产业园区（工业园）围填海历史遗留问题处置方案通过自然资源部备案，备案图斑共9个，备案面积共计4144亩。2号区块就是其中之一，面积505亩。面对505亩围填海历史遗留问题图斑，晋江市自然资源局根据“清单管理+分类处置”中未批已填类型处置方法，推动项目尽快完成用海报批。

“2号区块于2022年9月进行海域挂牌出让，挂牌竞得人为晋江市芯海电子科技有限公司，出让总价款16150万元，已通过填海竣工验收换发土地证。”晋江市自然资源局海域科负责人周锦昭说。

所谓“清单管理+分类处置”模式，是泉州市针对围填海历史遗留问题成因复杂、海域权属和土地权属混杂等情况，创新性提出的方法，即清单内根据历史围填海的不同类型分为已取得海域使用权、已办理土地相关手续、无任何审批手续等3种类型，分别按海域或土地管理程序处置，清单外则依据土地管理相关规定实施管理。

“我们围绕试点工作主要目标，进一步创新措施，因地制宜采取不同的处置方式，坚持‘两条腿走路’，努力实现海洋资源节约集约和高效利用。”泉州市自然资源和规划局党组成员、副局长王珏说。

据介绍，清单内已办理土地利用相关手续的，继续按照土地利用有关规定进行管理；清单内未批已填已用的，经自然资源部备案后办理用海手续，验收后纳入土地管理；清单内属于沿海农村村民自建民房、祠堂、宗教活动场所等设施，以及农村公共服务设施的，由地方政府按照用地历史遗留问题妥善处置；清单内未批已填未利用的，根据“三调”成果、国土空间规划和用途管制要求，依据土地管理相关规定实施管理。

在泉州芯谷石井临港高新区B片区项目施工现场，只见挖掘机和装载机来回穿梭，正对土地进行平整和回填；新建而成的海峡湖犹如一块碧玉，波光闪动。

“那边是大、小嶝岛及厦门新机场，跟这里的直线距离仅3公里。这里还处于厦漳泉核心区‘1小时交通圈’地带，区位条件很好呢！”顺着南安市自然资源局海域海岛管理科科长潘祖泽手指的地方眺望，几个岛屿清晰可见。该片区涉及南翼高新区南安区域石井镇溪东村、菊江村、岑兜村，属于历史围垦区内废转盐田逐渐干涸形成的陆域。

B片区围填海历史遗留问题处理方案于2019年12月获自然资源部复函同意，备案面积3309亩。备案通过后，受经济社会发展状况影响，原计划引进产业项目迟迟未能落地，导致片区建设进展缓慢。

对此，南安市坚持生态优先、节约集约利用原则，采用“清单管理+分类处置”模式，重新调整优化布局，启动生态修复工程、市政道路工程、产业项目建设，并积极与省自然资源厅、自然资源部东海局等沟通衔接，提高围填海历史遗留问题用海报批效率，切实推动围填海历史遗留问题得到有效解决。

“2023年以来，该片区先后有B片区市政道路一期、生态保护修复工程，B片区4号、5号、6号等5个项目建设获得省政府用海批准，涉及用海面积1664.85亩，其中，填海面积1504.95亩。”潘祖泽说。

3优化审批服务

占地100亩，总投资7亿元，新增17万平方米产业空间……通过推进围填海历史遗留问题处置，加强项目用地用海要素保障，晋江经济开发区（安东园）绿色高端面料整理微工业园逐渐成为晋江乃至周边地区纺织染整产业的“凤凰巢”。

“此前，该项目用地涉及66亩围填海历史遗留问题图斑，陆海无法统筹规划，导致整宗地无法开发建设。”周锦昭介绍。

对此，在试点工作政策指导下，晋江紧抓契机，推行海域使用多环节并联审查，精简优化审批流程，简化海域使用论证。同时，通过专班运作，积极向上对接沟通，压缩报批用时，取得省政府关于该项目海域使用权出让方案的批复后，随即组织项目海域使用权招拍挂，出让成功后立即开展填海竣工验收工作，及时通过填海竣工验收换发国有建设用地使用权证，既确保项目用海符合国家围填海历史遗留问题处置政策，又加快推进企业拿证开工，节省时间约3个月。

“该项目用海部分于2023年2月挂牌出让，由福建省晋江智能装备产业园开发有限公司竞得。如今，项目已完成建设。”周锦昭说。除此之外，该项目涉及两本土地使用权证，通过并宗换发，解决了土地使用年限不一问题。

该项目将围填海历史遗留问题处置工作与国土空间规划、园区控制性详细规划相结合，谋划绿色高端面料整理微工业园项目选址布局，合理利用66亩围填海历史遗留问题图斑和34亩陆域土地，建设集中的产业园区标准厂房，建筑面积约17万平方米，为园区产业集聚化提供有力保障。

“根据《试点方案》，我们积极探索用海用地联动审批，即围填海历史遗留问题项目取得政府用海批准文件后，在缴清海域使用金、填海项目海域使用竣工验收合格后，依法依规办理相关用地手续，加快项目开工建设。”泉州市自然资源和规划局党组成员、总工程师李明说。

此外，泉州市还不断简化用海审查，在简化海域使用论证方面，直接引用生态评估报告相关结论，加快用海审批；连片区块内项目，以片区为单位整体开展海域使用论证。同时，开展容缺审查用海申请，对暂不具备受理条件的项目，先行开展用海用岛论证和专家预评审等技术审查工作。

4释放资源潜力

“在试点工作推进中，我们按照《国务院关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知》以及自然资源部关于围填海历史遗留问题处置等文件有关要求，对两线之间区域实行分类处置，对涉及违法违规用海的，依法依规严肃查处问责。”李明介绍，泉州市还在自然资源资产收益、优化用海审批流程等方面做好与现有制度的衔接，推动围填海历史遗留问题区域加快盘活利用。

在各方的共同努力下，泉州市释放围填海存量资源开发利用潜力，努力推进海洋资源节约集约和高效利用。

在南安，通过加快推动围填海历史遗留问题的解决，泉州芯谷石井临港高新区B片区将扩展产业空间约2700亩，充分发挥临港临空优势，成为泉厦互联互通、产业协作共赢的重要拼图，助力闽西南片区的协同发展。目前，已签约落地九牧智能家用机器人产业园项目，建成后预计年销售额可超200亿元。截至目前，南安市共完成已批未完成类围填海历史遗留问题处置约1944亩，未批已填类处置约2710亩，累计完成处置面积4654亩，为高质量发展提供产业空间保障。

在晋江，集成电路产业园区（工业园）2号区块重点围绕晋华、渠梁两大龙头企业的上下游配套建设，园区建成后，预计能吸纳超100家上下游配套企业，容纳4000名产业员工及部分高端人才。投产达产后，预计每亩年产值可达650万元；绿色高端面料整理微工业园已有28家企业达成入驻意向，其中15家正式入驻项目达产后，将实现总投资12亿元、年产值6亿元。截至目前，晋江市共完成已批未完成类围填海历史遗留问题处置约198亩；未批已填项目已完成用海报批16个、总面积1860亩，同时落实围填海历史遗留问题图斑拆除面积共计276亩；5个围填海历史遗留问题项目通过填海竣工验收换发不动产权证，面积745亩。

以围填海历史遗留问题处置为抓手，泉州市还全面梳理生态敏感区和受损海域，分片区编制22个围填海项目海洋生态修复方案，通过退填还海、红树林种植、海岸线修复等措施进行局部整治修复。

“在推进绿色高端面料整理微工业园建设过程中，我们及时跟踪督促责任单位落实生态修复任务，开展排洪渠滞洪区湿地建设、退陆还海等的跟踪监测工作。”晋江市自然资源局局长陈英俊介绍，去年4月，集成电路产业园区开发建设公司投入331万元开展集成电路产业园区(工业园)安海湾沿线防护林建设项目；今年，东石镇政府完成白沙沙滩修复涉及的围填海历史遗留问题图斑拆除工作，拆除面积8亩。

截至目前，泉州市已投入近14亿元，由北向南启动了5个重大海洋生态保护修复项目，海洋生态保护修复工作取得明显成效。11月初，《福建省泉州市晋江海洋生态保护修复案例》成功入选自然资源部发布的《2024年海洋生态保护修复典型案例》，成为泉州湾滨海生态廊道建设的“金名片”；泉州市获得东亚海环境管理伙伴关系组织（PEMSEA）颁发的ICM（海岸带综合管理体系）二级证书，是全国第3个获得ICM二级认证的中国区成员。

向海洋要空间、要资源、要生态的号角已吹响。目前，泉州市正按照先易后难、逐步推进的原则，以连片区域为着力点，结合围填海历史遗留问题区域的区位条件和地方产业发展需求，指导沿海县（市、区）充分利用试点政策，积极筹划引入产业项目落地，加快资源盘活利用。