建立完善统一登记的体制机制——关于《不动产登记暂行条例》征求意见稿的修改建议

■ 省国土资源厅党组书记   林依标

《不动产登记暂行条例》立法是落实《物权法》规定，建立不动产统一登记基本制度体系的重大举措，也是推动国土资源管理事业发展的重大机遇。２０１４年８月国务院法制办受权发布了《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。《条例》规定了登记基本原则、登记机构、不动产登记簿、登记程序等主要内容。我们充分认识到《条例》制定的重大意义，在相关研究工作基础上，对《条例》进行了深入思考，提出了以下修改建议：

一、发挥《条例》的立法引领性作用

不动产统一登记为公民、法人、各级地方政府和相关部门高度关注，普遍期待出台一部体例完整、逻辑严密、高度权威的统一登记法规。当前从分散登记到统一登记，既是制度整合也是利益调整的过程，需要做好顶层设计。推进这项工作面临着任务繁重、各方思想分歧等难题，全国各级统一登记机构自身级别较低，而且处于整合期，要在强大的法律基础上，才能协调职责整合等事项。因此，无论是解决这些困难，还是将要建立完善统一登记的体制机制，都要依托《条例》这部基准立法。我们认为，要将难点、热点问题放在《条例》中明确，而不宜将这些问题交给规章和实践去解决，那样不利于刚开展的统一登记，也不成其为“暂行”。

从实践工作出发，《条例》立法可以在以下四方面进一步完善：一是进一步总结已有的立法成果，借鉴吸收国外先进的登记制度，特别是已为我国港澳台地区所移植和本土化的制度；二是《条例》如何与相关法律规定相衔接（特别是关于登记主体规定的衔接）；三是登记机构如何组建，《条例》应该也可以为机构如何统一划出原则；四是细化与明确登记机构的登记职责，特别是确定登记职责与其他不动产行政主管部门审批、监管等职责的如何分界和衔接。

二、《条例》立法与相关法律的修改

与《条例》相关的法律主要有《物权法》《城市房地产管理法》《森林法》《草原法》《农村土地承包法》《海域使用管理法》等。这些法律规定了不同不动产的登记主体和权属证书名称，其中规定与《条例》规定多有不同，需要配套修改。

其一、上述法律规定土地、林地、草原和土地承包经营权的登记机关是县级以上人民政府（相关部门是“登记承办机构”），并且海域登记和林地登记，又按审批机关的不同，区分登记机关为国务院海洋（林业）主管部门与县级以上地方政府。而《条例》第２条第１款、第５条和第６条明确规定国土资源主管部门等是不动产的统一登记机构，登记机构即是登记主体。该规定实际上修正了上述法律。鉴于《条例》位阶低于法律，因此建议在制定《条例》的同时，由国务院向全国人大提出议案，对相关法律的关联条款一并进行修改。

其二、现有的不动产登记证书名称多样，有《林权证》《土地承包经营权证》《海域使用权证书》《草原所有权证》《草原使用权证》等，这些证书名称也都源自上述法律的专门条款规定（如《农村土地承包法》第２３条规定“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”）。实施统一登记，内在地要求统一不动产权利证书，因此建议也对上述法律涉及规定证书的条款进行修改。

三、关于登记机构

建议《条例》对省级及市县登记机构的设置做出统一规定。目前各部门对将分散登记职责整合到一家的这种横向的机构统一已有共识，但统一还应包括纵向的统一。纵向统一是指在国务院国土资源主管部门的指导、监督下，省级及市县登记机构的设置原则上要对应上级主管部门，以省市县国土资源主管部门为登记机构；确有合理理由专设登记机构的，该登记机构也应当专门负责办理不动产统一登记，不承担其他行政管理职责。

（一）建议明确规定省级登记机构

省级登记机构具有承上启下的纽带功能，建议《条例》在第５条增加一款作为第２款，规定为“省、自治区、直辖市国土资源主管部门负责指导、监督本行政区域不动产登记工作”。

不动产登记工作离不开省级登记机构的推动。落实统一登记，仅有国家层面立法和部门规章还不够，各省情况差异很大，需要省级登记机构结合本行政区域实际，制定修改本行政区域统一登记的地方性法规。此外虽然是属地登记，但日常工作业务，特别是跨行政区域的各类登记事项和权属纠纷，还需要省级登记机构协调。再者，市县登记机构的设置，事实上也需要参照省级登记机构的设置，并在省级登记机构的指导与推动下完成。因此，为确保统一登记工作的全面高效落实，《条例》规定省级国土资源主管部门作为省级不动产统一登记机构是完全有必要的。

（二）市县登记机构的设置建议

按照纵向统一的要求，市县登记机构原则上也应当是国土资源主管部门，确有必要在市县国土资源主管部门外单独成立登记机构的，该机构除接受本级政府领导外，业务上统一接受上级国土资源主管部门和登记机构指导和监督，不再受其他部门指导。部门的独立实际是为独立的登记做准备，为将来全国人大制定实施的《不动产登记法》做准备，为独立于部门的登记机构的统一登记做准备。

因此建议，《条例》第５条第２款修改为，“市县人民政府应当确定国土资源主管部门或单独组建一个部门作为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”

关于市县登记机构的登记管辖，建议将第６条第１款修改为“不动产登记由不动产所在地的市县登记机构办理”；并将第６条第２款修改为“跨市县行政区域的不动产登记，由所跨行政区域的不动产登记机构分别办理；不能分别办理的，由共同的上级人民政府不动产登记主管部门办理”。

四、明确不动产登记与权属纠纷调处的职责划分

实行统一登记需要理顺登记职责与审批监管职责间的关系。《条例》可以以两条标准为界，确定不动产权属争议调处职责：

一是以登记主体为界。凡是争议在统一登记前就已经产生或者是因原登记机构或主管部门登记行为产生的，争议调处职责仍属原主管部门。

二是以争议产生的根本原因为界。争议源于统一登记机构登记行为的，统一登记机构负责调处；如果争议源于不动产审批、交易、监管或原初始登记等行业性管理行为的，则由该行政主管部门负责调处，统一登记机构可以参与。

因此，建议《条例》在“附则”章中增加一条，分列二款：

第一款规定为“因登记行为发生的不动产权属争议，由不动产登记机构负责调处。但是，争议源于不动产审批、交易、监管等行业性管理行为的，由该不动产行政主管部门负责调处。”

第二款规定为“本条例施行前，已经发生的不动产权属争议，由该不动产行政主管部门负责调处；因本条例施行前已经完成的不动产登记而发生的不动产权属争议，由原登记行为的同级主管部门负责调处。”

五、确立“登记公信力”制度

登记公信力制度是不动产登记制度的核心内容，《条例》应当予以明确。建议在第４条后增加一条，明确“登记公信力”。可将该条规定为“不动产经依法登记具有公信力。善意第三人因信赖不动产登记簿记载，继受取得并办理登记的不动产权利不受前手登记瑕疵影响。”

登记公信力不是孤立存在的，它是以不动产登记簿为载体的并赋予登记簿法律意义的至关重要的一项制度设计。假如没有了公信力，登记簿的记载就失去了权威性。《物权法》规定“不动产登记簿是物权归属和内容的根据”，作为“根据”的本质原因就是登记公信力！

六、建议规定登记瑕疵的补救规则

不动产登记难免有瑕疵，瑕疵有形式瑕疵和实质瑕疵两类，对形式瑕疵适用更正登记，对实质瑕疵适用涂销登记。形式瑕疵是指登记簿记载的权利归属与实际的权利归属一致，只是因登簿或记载等原因导致不动产“物”的记载或权利内容记载有错误或遗漏等；实质瑕疵是指申请材料不足以证明登记权利成立，登记簿记载的权利归属与实际权利归属不一致。对登记瑕疵问题，建议补充以下条款：

（一）在第１１条后，增加一条规定依申请更正登记，分列三款：

第一款规定为“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。”

第二款规定为“登记机构应当对申请更正理由的真实性、合法性进行审查，申请更正理由成立的，准予更正。”

第三款规定为“不动产登记簿确有错误的，应在办理更正登记后，收回和废止原不动产权证书或不动产登记证明，并根据更正后的登记簿换发不动产权证书或不动产登记证明。”

（二）此外，再增加一条规定依职权更正登记：

“不动产登记簿的记载与原申请登记材料不一致，并且记载错误事项不涉及权利归属和内容的，不动产登记机构应当通知权利人在１５个工作日内申请更正登记。逾期不申请的，不动产登记机构可以依据申请登记材料或者有效的法律文件对房屋登记簿的记载予以更正，并书面通知登记权利人。”

（三）对涂销登记规定一条，分列二款：

第一款规定为“有证据证明不动产登记簿记载的权利名义人与实际权利人不一致的，实际权利人可以申请登记机构对该错误的登记予以涂销。登记机构也可以报经同级主管机关批准后，办理涂销登记。”

第二款规定为“除前款规定的情形外，不动产登记簿记载存在错误或遗漏的，可以依照本条例办理更正登记。”

七、建议规定登记错误赔偿责任

（一）明确登记错误归责原则

关于登记错误的赔偿责任，《条例》目前没有规定。该制度在《物权法》《土地登记办法》《房屋登记办法》等法律法规规章都有规定，是我国不动产登记制度长期既有的基本内容。建议《条例》仍继续坚持这项制度，增加一条，分列四款：

第一款规定为“因登记机构的过错导致登记错误，给他人造成损害的，不动产登记机构应当承担赔偿责任，但赔偿责任最高不超过损害发生时的不动产市场价值。登记机构承担赔偿责任后，可以向因故意或重大过失造成登记错误的工作人员追偿。”

第二款规定为“因登记错误受损害的当事人对损害发生负有责任的，根据其过错的大小减轻或免除登记机构的赔偿责任；登记机构已经尽到审慎审查义务的，不负赔偿责任。”该规定与《国家赔偿法》第５条相衔接。

第三款规定为“申请人应当对登记申请材料的真实性负责。因申请人或其代理人提供虚假材料导致登记错误，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。”该款规定有明确的法律依据，如《物权法》第２１条。

第四款规定为“因登记错误受损害的当事人，可以依照本条第三款规定要求致害人承担赔偿责任，登记机构有过错的，也可以要求登记机构承担登记错误赔偿责任；但是，当事人要求致害人承担赔偿责任后，不能再要求登记机构赔偿。属于本条第一款规定情形，当事人选择向登记机构要求承担赔偿责任的，登记机构承担赔偿责任后，可以向致害人代位行使民事损害赔偿请求权。”

（二）设立登记赔偿责任基金

登记赔偿责任基金是落实赔偿责任的保障。建议在“登记错误归责原则”条后再增设一条，规定为“国家设立登记责任赔偿基金。登记赔偿基金的设立及管理，由国务院国土资源主管部门会同财政部规定，报国务院批准后实行。”

八、其他建议

（一）《条例》宜明确暂行期限

统一登记是重大制度创新，先期立法暂行一段时期，有利于积累经验和制度过渡，但法制建设的稳定性毕竟是法治的基石，建议在《条例》中明确暂行期限（以不超过五年期为宜），并在暂行后进行立法后评估。这一点与当前《立法法》草案精神也是一致的。

（二）建议完善登记簿公开制度

登记簿的公开要兼顾登记簿信息的公共性和私人性，从发挥登记簿的物权公示作用和与体现政府公共服务角度看，宜坚持现有制度，并参照法、日、瑞士及我国台湾地区等做法，建立分层次查询制度。可以规定为：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料（第一款）。任何人可申请查询隐匿登记人的出生日期、部分统一编号、部分住址等个人信息的不动产登记资料（第二款）”。

（三）建议规定不动产代理活动

从时间以及比较法的观点看，有必要借鉴日本、澳洲和我国港澳台地区做法，引入不动产登记代理人制度，在《条例》中对不动产登记的中介配套服务作出相应规定。不动产登记专业代理人可以弥补一般当事人缺乏专业不动产登记知识的缺陷，提高不动产登记的效率，促进不动产交易成功，也能够对推行统一登记起到积极促进的作用。

（四）建议《条例》就特定事项授权国土资源部立法

《条例》现有条款比较简练，但不动产登记实务的法律属性与技术性都很强，诸如登记审查原则、登记原因类型和登记技术规范等需要统一明确的制度性规定。从立法技术上讲，可以考虑《条例》授权主管部门立法（该项授权不属于制定规章性质的“实施细则”，而是行政法规性质的授权立法），可明确为“国务院授权国务院国土资源主管部门就登记审查原则、登记原因类型和登记技术标准等进行立法，报国务院批准后实行。”