深化改革 合而为一——福州、厦门、莆田工程建设项目“多测合一”经验做法介绍

                                                       福  州
    按照全面贯彻落实好最新审改精神和工作要求，遵循既有利于营商环境的优化提升，又有利于依法依规规范监管的原则，福州市自然资源和规划局切实履行测绘地理信息主管部门职责，以便利企业、提速增效、降费减负为工作目标，加快推进“多测合一”改革工作，完善配套措施。
    出台“多测合一”工作细则（试行）
    《福州市建设项目“多测合一”工作细则（试行）》于2019年9月由市自然资源和规划、建设、人防和消防等四部门联合印发实施，将工程建设项目竣工验收涉及的规划核实测量、绿地测量、人防测量、消防测量、地下管线测量、用地复核测量，不动产登记涉及的宗地测量、房产测绘等八项测绘工作实行“多测合一”，由建设项目业主自主选择一家符合“多测合一”准入条件的测绘机构统一作业，实现“一次委托，联合测绘，成果共享”。
    动态更新测绘服务机构名单
    在2019年9月公布的福州市首批“多测合一”测绘机构名单的基础上，每月依申请对测绘机构资质条件和信用情况进行筛选，对测绘机构名单进行动态更新。目前，福州市“多测合一”测绘机构共有115家，均在福州市自然资源和规划局门户网站上进行公告，并已全部入驻福州市涉及行政审批技术服务网上超市，便于建设项目业主足不出户办理“多测合一”委托业务。根据福州市行政服务中心审批窗口初步统计，目前各测绘单位共完成“多测合一”委托并向审批部门提交成果334件。
    实施建设项目“多测合一”成果手册
    依据《福建省工程建设项目“多测合一”综合技术规程和合同示范文本》，结合福州市建设项目审批工作实际，经征询相关测绘单位意见并多次研讨，福州市自然资源和规划、建设等四部门联合制定《福州市建设项目“多测合一”成果手册》，包含成果报告样式、成果汇交要求和合同范本等内容，明确福州市测绘机构应按照福建省“多测合一”综合技术规程和本手册要求开展“多测合一”工作，确保福州市工程建设项目“多测合一”测绘成果质量和成果表达的一致性，确保“多测合一”各环节配套制度措施完整闭环，规范测绘成果管理。
    编制细化“多测合一”服务指南
    按照福州市行政服务中心要求，优化“多测合一”办事流程，编制工程建设项目“多测合一”服务指南，其中涵盖了开展“多测合一”工作的法律依据、服务条件、服务流程、提供材料等，简洁明了，有效提高了办事效率。
    开发建设“多测合一”综合管理信息系统
    按照“一次委托、联合测绘、成果共享”的思路搭建“多测合一”综合管理系统，主要实现“多测合一”项目管理、“多测合一”测绘机构信用管理、测绘成果汇交入库和成果质量双随机监督检查等功能，给建设项目业主和审批部门提供便捷高效的信息化服务，强化测绘成果数据收集、整理、更新和维护监管的技术保障，实现“多测合一”全流程“网上管”，提高行政审批和测绘行政管理效率。目前系统已立项。
    加快推进规划计容面积和房产产权面积衔接统一
    通过“走出去、请进来”方式，在多层面调研征集有关测绘单位、建设单位、设计单位和系统内部各业务部门意见建议的基础上，全面梳理阳台、廊、墙体及特殊设计等近百个各种情形的面积计算差异，研究制定《福州市房产与规划建筑面积测算细则（暂行）》。《细则》送审稿现已编制完成，并完成各部门意见征询和专家评审，将呈报福州市政府审定后颁发实施。
    强化“多测合一”监督管理工作
    一是研究编制《福州市测绘资质单位信用红黑名单制度》，针对测绘机构参与“多测合一”及相关从业行为进行界定分类，规定了9种行为作为良好的信用信息、6种行为作为轻微失信信用信息、5种行为作为一般失信信息、27种行为作为严重失信信息，并将测绘单位的守信失信行为作为红黑名单的认定标准，研究制定红黑名单管理措施。二是强化事中监管，组织测绘专业技术人员对工程建设项目100%开展建筑验线工作。三是建立“多测合一”测绘成果质量检查工作机制，以半年为周期，按照不低于20%的比例抽取“多测合一”测绘机构和项目，开展“多测合一”测绘成果质量监督检查工作。
    强化“多测合一”工作机制宣传引导工作
    一是沟通协调市公共资源交易服务中心，在福州市国有建设用地使用权公开出让文件中新增《“多测合一”工作机制须知》告知内容，让土地竞买人在参与竞拍之前了解“多测合一”工作机制。二是土地出让之后，市自然资源和规划局向土地竞得人提供的服务包（包括出让地块红线图等和其他有关资料）中新增“多测合一”工作机制的有关通知文件。三是在市自然资源和规划局门户网站的显眼位置新增“多测合一”专栏，登载“多测合一”相关政策文件和工作动态，详细解读福州市“多测合一”工作内容。四是修订《“多测合一”合同范本》，首页增加“多测合一”须知，让建设项目业主全方位了解“多测合一”工作机制。

                                                       厦  门

厦门市工程建设项目实行“多测合一”改革始于2018年初，经过调研、设计、运行、检视、改造、提升，目前已从1.0版升级到2.0版，且运转良好，达到了遵从市场、监管有度、压缩时限、降低成本、优化环境、增添活力的改革目标。
    改革实施情况
    由原厦门市国土资源与房产管理局牵头，制定《厦门市建设工程项目“多测合一”改革试点工作制度（试行）》，并于2018年8月1日起在全市试行。该工作制度将工程建设项目竣工验收涉及的测量事项（含竣工规划条件核实测量、土地复核验收测量、人防建筑面积测量、绿地率及市政配套测量、消防测量）及不动产登记涉及的地籍测绘、房产测绘合并成一个综合性联合测量项目，实行“一次委托、统一测绘、成果共享”。 2019年12月，厦门市自然资源和规划局与市政园林局、人防办、行政审批管理局联合下发《关于印发深化“多测合一”改革实施意见（试行）的通知》。按“最少且必要”和“依法依规”的原则，取消了竣工验收消防测量事项；保留竣工规划条件核实测量、土地复核验收测量、人防建筑面积测量、绿地率测量事项；简化测量内容，并将上述规划、土地、人防、绿地四项测量内容合并成一个竣工综合测量报告；同时将办理不动产登记阶段涉及的“不动产测绘”与“竣工综合测量”同步实施（共享测绘数据）。该改革有效减少测量事项和测绘内容，促使测量费用降低，减轻行政相对人的负担，促进营商环境的改善。
    主要改革内容
    1.将原建设项目“竣工规划条件核实测量”名称变更为“竣工综合测量”，以体现工程建设领域审批制度改革的规划、土地、人防、市政园林联合验收制度。
    2.取消竣工验收“消防测量”事项，由建设主管部门根据消防验收的要求自行核验。
    3.取消“绿地率及市政配套核实测量”中的雨水污水管线配套核实测量，保留规划指标核实所需的“绿地率测量”，并将其纳入“竣工综合测量”内容，不再单独出具“绿地率测量报告”，市政园林部门可在竣工核验时直接从“竣工测量综合报告”中调用所需的测量成果。
    4.将“人防建筑面积测量”直接并入“竣工综合测量”，不再单独出具测绘报告和计收测量费用，人防测量按人防标准施测，人防部门在竣工验收时直接从“竣工综合测量报告”中调用所需的测量成果。
    5.将教育、文化、体育、环卫、社会福利五类财政投融资项目竣工综合测量成果审核改为承诺抽审制。
    6.将小型社会投资工业类项目、既有建筑加装电梯项目、不涉及土地用途变更的既有工业建筑改扩建项目纳入“多测合一”承诺制适用范围。
    7.将用于不动产登记的“不动产测绘”与“竣工综合测量”同步实施，共享测绘数据，对政府部门验收过程中要求项目整改引起面积变化的部分进行核实更新与补充测绘。
    8.取消竣工综合测量成果审核事项，改由测绘单位将竣工综合测量成果直接推送至市测绘中心进行限时技术审查，建设单位无需再到市、区政务中心窗口申请业务办理。
    工作程序
    建设项目竣工阶段需要的上述各项测绘事务，由建设单位在市中介网上服务大厅自主选择委托一家具有相应测绘资质并入驻的测绘单位实施；测绘单位统一执行市测绘中心制定的技术规则与标准，其成果经过自检合格后推送市测绘中心公共服务平台进行技术审查；审查通过的竣工综合测量成果统一由市测绘中心推送至“厦门市行政审批信息管理平台”供相关政府部门自主调用。测绘委托、成果审查、成果推送（调用）三阶段的网上工作平台均受市政务网上监管。
   管理模式
    厦门市“多测合一”管理模式可以概括为“1+1+N”，即：一个行业行政主管部门+一个公益性技术服务保障机构+若干市场化测绘单位。行业行政主管部门为厦门市自然资源和规划局，公益性技术服务保障机构为市测绘中心，市场化测绘单位为具有相应测绘资质并入驻市中介网上服务大厅的市场上测绘单位。
    行政主管部门负责全市测绘行业管理，制定“多测合一”改革措施、工作制度、机制，协调解决“多测合一”改革实践中遇到的问题。
    公益性技术服务保障机构负责落实执行“多测合一”改革具体工作任务，根据相关政府管理部门的需要，制定并发布全市统一的“多测合一”技术规则与成果标准；在此统一的技术规则和标准下指导、培训、考核测绘单位及人员；根据不同类型建设项目分类实施不同的测绘成果技术审查方式（审查或承诺抽审），确保测绘成果满足管理部门的需求。
    市场化测绘单位根据市场化方式接受建设项目“多测合一”业务并获得服务费用，按厦门市“多测合一”统一的技术规则与成果标准开展测绘服务。
     主要成效
    （一）减少行政相对人的负担，促进了营商环境的改善，达到了“多测合一”改革的既定目标。按“最少且必要”的原则，简化工程建设项目竣工验收的测量事项和测绘内容，降低了竣工验收测量费用。改进“多测合一”成果共享方式，提高了竣工综合测量成果，特别是基础性测量成果的共享率（如控制测量、总平图、地籍图等）。由建设单位选择一家测绘单位“一测到底”，减少了测量委托次数，提高了作业效率，节约建设单位与测绘单位的人力和时间成本。仅粗略比对改革前后各测绘事项的合计时间，从委托到成果可利用，至少可压缩一个月的工作时间。
    （二）测绘成果由公益性的技术服务保障机构负责统一技术质量监管，成果的专业性、规范性、可靠性和标准的一致性得到较好的保障与加强。
    （三）实行市场化的测绘中介服务，厘清了政府与市场的关系，引入公益性技术服务保障机构，有效地解决了政府管理所需的专业技术力量支撑问题。
目前，“多测合一”已成为厦门市工程竣工验收测量事项的日常工作。经统计，2020年1至9月共完成“多测合一”竣工综合测量项目154个、401幢，总建筑面积456万平方米、总用地面积224万平方米。

                                                        莆  田

    莆田市紧紧围绕“统一准入条件、统一开放市场、统一窗口服务、统一技术标准、统一信息共享、统一依法监管”的工作思路，将工程建设项目前期的地形图测绘、拨地测量、规划放验线测量，竣工验收的规划核实测量（含绿地测量）、人防测量、消防测量、地下管线测量、用地复核测量，不动产登记的宗地测量、房产测绘等纳入“多测合一”范围，深入推进“多测合一”改革，全面打破部门和地区测绘市场垄断，减少工程建设项目测绘时间，提升测绘服务水平，提高市场主体的获得感，进一步激发企业投资热情和经济社会发展活力。
    建章立制，规范管理
    建立健全“多测合一”相关配套运行机制
    为减少工程建设项目测绘时间，提升测绘服务效率，按照省自然资源厅“六个统一”的工作思路，莆田市于2019年8月出台《莆田市推进工程建设项目“多测合一”工作实施细则》。《实施细则》涵盖了“多测合一”工作流程、合同示范文本、技术标准和成果样式、各专项测绘作业指导书，以及中介服务信用管理办法，有效指导“多测合一”工作实施。今年1月，莆田市自然资源局联合市行政服务中心出台了《莆田市工程建设项目“多测合一”运行机制（暂行）》和《莆田市“多测合一”信用制度管理细则》，推行“多测合一”信用承诺制，加强事中事后监管力度。此后，根据实施情况，莆田市自然资源局又先后出台了《关于进一步规范小额测绘项目市场行为的通知》《莆田市“多测合一”测绘服务收费标准参考价格告知函》《莆田市自然资源局关于在不动产登记过程中实行测绘成果审核告知承诺制的通知》《莆田市自然资源局关于在工业企业项目竣工验收及产权登记阶段推行测绘成果“一测多用”的通知》等文件，有效规范了测绘市场秩序，简化了办事环节，缩短了办理时间。
    建立“多测合一”测绘中介机构名录库并实行动态更新机制
    全面放开测绘市场，对申请进入中介机构名录库的测绘中介机构基本实行“零门槛”，即只要具备从事工程测量和不动产测绘最低等级的企业均可申请进入中介名录库。目前，已有64家测绘中介机构入驻本市工程建设项目网上审批中介服务大厅，极大方便了工程建设项目业主自主选择测绘中介机构，给项目业主更多的选择空间。
    建立加强测绘成果质量监管机制
    积极探索“多测合一”的有效监管模式，确保测绘成果质量，进一步加大“多测合一”事中事后监管力度，做好数据共建共享工作，通过公开招标方式聘请第三方检查机构组织开展“多测合一”测绘成果事中事后监管及数据加工处理入库工作。
    搭建平台，简化流程
    为顺利推进“多测合一”工作，莆田市紧紧抓住建设“多测合一”信息管理平台这一牛鼻子，应用“科技+制度”手段，建立了全口径覆盖、全业务管理、全链条串联和全数据共享的多测合一管理系统，既能化繁为简，格式化、标准化，又能实现全程留痕，便于监管，为全市“多测合一”改革工作提供了有力的支撑。该信息平台面向测绘中介机构、工程建设项目业主、审批部门、行业管理部门开放，主要由网上办事大厅、测绘市场监管以及测绘成果共享服务三大功能模块组成，涵盖测绘中介机构选取、合同磋商、合同网签、测绘进展跟踪、测绘成果提交和推送、事后评价和监管的全过程，并与莆田市工程建设项目审批服务系统进行了无缝对接，实现了两个系统的统一身份认证、统一用户管理，以及各类测绘数据与工程建设项目审批服务系统的数据交换，保障了各相关部门管理信息和数据的互联互通及成果共享。同时，为更好地服务于工程建设项目业主，让项目业主能够随时随地办理“多测合一”业务，莆田市自然资源局还同步开发了手机APP，为业主提供办事指南、测绘进度实时查询、投诉与建议、服务满意度评价等功能服务，最大限度做好便民利民服务工作。
    目前平台研发工作已基本完成，部署在莆田市数字办云服务平台上，正按照市数字办的要求开展信息系统网络安全等级测评和渗透测试工作，待完成网络安全测评工作后将正式上线运行。
    加强宣传，扩大影响
    莆田市自然资源局联合市行政服务中心先后召集市直相关部门、县（区）自然资源局、测绘中介机构和市自然资源局相关科室、事业单位举办了10次“多测合一”综合技术规程培训会、信息系统培训会和业务交流会，并充分听取了各单位的建议和意见，做好“多测合一”政策措施、技术文件及工作进展成效的宣传和业务培训，提高建设项目业主单位、测绘单位等对审批制度改革工作的理解和认同，确保“多测合一”工作能够平稳有序推进。
    主要成效
    一是减少了委托次数。由以往的多次委托变成一次委托，切实让项目业主少跑腿，为项目业主节约了大量的人力、物力、财力和时间成本。二是避免了重复测绘。通过统一测量标准，并由一家测绘中介机构进行测绘，能共享前后测量环节的测绘成果，避免相同的测量内容进行多次测绘。三是提高了办事效率。通过优化测量流程、共享测绘成果，有效缩短建设工程项目测绘时间，提高项目业主的办事效率。四是提升了服务质量。通过搭建“多测合一”信息管理平台，运用手机APP以及“互联网+”等技术手段，建设项目各方可随时随地跟进项目进展情况，提升测绘服务质量。
    今年初以来，莆田市已有42个工程建设项目实施了“多测合一”，享受到了简化流程、缩短时间、节约费用的好处。