率先试点 勇于探索 维护权益——我省全民所有自然资源资产所有者权益管理工作综述

■  吴世魁 郑悦宙

福建生态优美，资源富集，森林覆盖率和海岸线曲折率持续位居全国首位。武夷山国家公园既是世界文化与自然双遗产，也是全国首批国家公园体制试点单位。福建作为全国首个生态文明试验区，在自然资源部的指导和大力支持下，积极探索“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”，努力践行“绿水青山就是金山银山”的理念，率先试点健全国有自然资源资产管理体制改革，率先探索自然资源资产产权制度改革，创新探索生态产品价值实现机制，创新研究所有者委托代理机制试点的“福建思路”。11月26日，在自然资源部召开的全民所有自然资源所有者权益管理座谈会上，省自然资源厅就全民所有自然资源资产所有者权益管理工作作了典型经验发言。

率先试点健全国有自然资源资产管理体制改革

我省是全国唯一的健全国有自然资源资产管理体制改革试点省份。2017年，中央确定在福建开展试点，并批复设立福建省国有自然资源资产管理局，探索集中统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。福建省委、省政府高度重视，省委书记于伟国、省长唐登杰多次作出批示指示，听取试点工作情况汇报，并部署推进相关工作。省委常委会议专门研究《福建省健全国家自然资源资产管理体制试点实施方案》，明确试点工作的基本原则、目标和任务等。

为落实试点任务目标，我省针对自然资源资产统一管理后，首要面对的家底不清、权属不明、数据重叠等突出问题，确定了以问题为导向的工作思路，创新推动国有自然资源“五个一”工作：一是汇聚国土、林业、水利等部门专项调查成果，制定国有自然资源“一套表”；二是选定一张底图，将各类自然资源数据图斑叠加上图，编绘国有自然资源“一张图”；三是选择若干资源类型、若干登记单元，将归属明晰的国有自然资源所有权代表统一登记为国有自然资源资产管理部门，取得国有自然资源“一本证”；四是整合南平市全域国有自然资源数据，实现综合展示、统计分析、动态监管等，搭建国有自然资源“一个平台”；五是针对不同资源类型数据不统一和图斑重叠等问题，分门别类研究提出“一些解决方法”。我省根据“五个一”工作思路，采用“省、市、县三级联动”的工作机制，选择南平市和浦城县同步开展试点，按照先易后难、先局部后全局的步骤，初步摸清了南平市和浦城县全民所有自然资源“家底”。“五个一”工作是我省贯彻落实中央和省委省政府“构建归属清晰、权责明确、监管有效的国家自然资源资产管理体制”要求的重要成果，得到中编办和自然资源部的充分肯定。

率先探索自然资源资产产权制度改革

2018年7月，在当时国家尚未出台自然资源资产产权制度改革指导意见情况下，我省在全国率先出台《福建省自然资源产权制度改革实施方案》，要求重点推进五项改革任务：一是加快推进自然资源产权登记。选择厦门市、晋江市和武夷山国家公园开展自然资源统一确权登记试点，总结试点经验，会同7个厅局联合印发《福建省自然资源统一确权登记办法（试行）》。二是探索适度扩大自然资源产权权能。在厦门市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点和完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点，在晋江市开展农村“三块地”改革试点，在石狮等13个县（市、区）开展农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。三是建立健全自然资源产权交易市场。建立自然资源产权交易平台，与省公共资源交易电子公共服务平台和行政监督平台对接，逐步实现统一基本信息发布、统一CA认证和电子签章、统一交易主体信用等。四是加强自然资源产权保护。明确各类自然资源产权主体权利，探索对受到生态限制的自然资源产权进行合理补偿的机制。五是强化自然资源产权行使监管。完善协同监管，提高产权行使监管的技术水平。

我省还出台了《福建省全民所有自然资源资产有偿使用制度改革实施方案》《关于完善产权保护制度依法保护产权的实施方案》《福建省省级生态环境损害赔偿调查启动管理办法（试行）》等，就自然资源产权主体、权利体系、权利保护等作了改革部署与探索。

创新探索生态产品价值实现机制

探索“生态银行”建设。福建既是习近平生态文明思想的孕育之地，也是践行之地。我省南平市立足生态资源富集优势，创新“生态银行”建设，积极探索市场化、可持续的生态产品价值实现机制。借鉴商业银行“分散化输入、集中式输出”模式，通过搭建自然资源运营管理平台，前端对各类碎片化自然资源集中收储，中端通过规模化整治提升优质资产包，后端委托专业运营商将资源变资产变资本，探索建设顺昌县“森林生态银行”、武夷山市五夫镇“文化生态银行”、建阳市“建盏生态银行”、延平区巨口乡“古厝生态银行”等多种模式，切实提高了资源资产价值。例如，顺昌县通过“森林生态银行”，对收储流转到平台的林地实施集约化经营和项目化开发，林地亩产值增加2000元以上，实现生态保护与经济发展的相得益彰。2019年7月，自然资源部副部长王广华到南平市调研时，对“生态银行”的探索给予充分肯定，誉为“生态产品价值实现机制的生动实践”。

探索资源资产价值量核算。南平市和厦门市全面启动国有土地资源资产核算试点，南平市在10个县（市、区）开展中观核算基础上，选取武夷山重点开展生态价值研究。厦门市在完成全市两种中观尺度测算方法核算基础上，选择海沧区重点进行微观层面土地价值量核算。福州市连江县立足海洋资源优势，探索基于山水林田海系统性的自然资源资产定量化评估核算技术体系，研究形成自然资源资产负债表体系、《福州市自然资源资产负债表编制技术指南》等。编制的《自然资源资产评估技术规范通则》和《自然资源资产评估技术规范（海洋水域）》已获批福建省地方标准立项。

创新研究所有权委托代理机制试点“福建思路”

为研究提出“符合中央精神、符合法律法规、符合福建实际”的试点方案，我省组织法律、林业、环境管理、调查规划、资产评估等各领域专家团队，搭建智囊支撑，开展多轮专家研讨，数次走访林业、水利、海洋等相关部门，并深入南平、福州、厦门、漳州等地有关县（市、区）实地调研，拟按“资源种类‘省级全覆盖，地市有侧重’，试点成果‘山海齐统筹，数据可比对’”的思路，筛选3-6个设区市开展试点。研究提出“委托代理资源清单四项原则、收益分配三项原则和管理机制两项原则”：一是资源清单四项原则。越要保护的资源资产越往上集中；重要的战略性资源资产往上集中；跨区域的资源资产上收一级管理；开发性经营性的资源资产下沉。二是收益分配三项原则。收益分配要与财税体制、转移支付一起统筹考虑，做到“三位一体”；建立激励机制，对生态保护好的地区给予收益分配倾斜；具有公益性、生态保护功能的收益适当上收，开发性、营利性收益尽可能留予地方。三是管理机制两项原则。委托省政府行使所有权的资源清单，由省政府授权省自然资源厅具体代理统一行使；事权与收益权相匹配，委托给地方的事权，给足合理的收益权，调动地方积极性。

在前期研究基础上，我省梳理形成“两份报告，一清单一流程”。一是资源分析报告。广泛收集相关部门最新调查成果，全面分析省域全门类国有自然资源资产现状和优势特点，形成《福建省全民所有自然资源资产管理情况分析报告》并上报自然资源部。二是法律分析报告。全面梳理国家法律、我省地方性法规和规范性文件共47份，分土地、矿产、森林、水、海洋、湿地六个专章，厘清各类自然资源资产权能类型，提出各级代理主体与其行使的权利边界建议，形成《福建省全民所有自然资源资产所有权职能法律分析报告》报自然资源部。三是省级资源清单。根据自然资源部研究形成的中央行使所有权资源清单（第一批），结合我省资源分析成果，初步形成我省省级行使所有权资源清单（第一批）。四是委托代理流程图。按照省自然资源厅统一代理行使所有权后，转委托地市政府或授权相关厅局代理行使的思路，梳理形成所有者职责委托代理行使流程图。