国土空间用途管制

国土空间用途管制来源于土地用途管制制度，最早的用途管制是工业化国家将都市区土地划分为商业区、工业区和住宅区，为避免功能干扰和影响，后来逐渐发展为用法律制度来分隔不同的土地利用用途，以保护自然和人居环境。目前，我国对土地、林地、水域岸线、海洋、自然生态空间等均实行用途管制。

1.土地用途管制

土地用途管制是国家为保证土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展，通过土地利用总体规划等国家强制力，规定土地用途，明确土地使用条件，土地所有者、使用者必须严格按照规划所确定的土地用途和条件使用土地的制度。土地用途管制的内容包括:土地按用途进行合理分类、土地利用总体规划规定土地用途、土地登记注明土地用途、土地用途变更实行审批、对不按照规定的土地用途使用土地的行为进行处罚等。

《土地管理法》规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

2.林地用途管制

《国务院关于保护森林资源制止毁林开垦和乱占林地的通知》（国发明电(1998)8号）提出，严格实施林地用途管制。为了遏制毁林开垦以及其它非法改变林地用途的行为，各省、自治区、直辖市对现有林地要实行总量控制制度，林地只能增加，不能减少。确实需要征、占用林地的，必须报国务院审批。

要维护林权证的法律地位，集体或个人所侵占的国有林地，必须依法归还国有。存在林木、林地权属纠纷的地方，在纠纷解决以前，任何一方不得砍伐林木，不得占用林地。

3.水域岸线用途管制

水域岸线用途管制主要是按照水功能区划严格分区管理，严格涉河涉湖建设项目和活动审批，规范河湖开发利用行为。

水功能区分为一级区和二级区。一级水功能区宏观上解决水资源开发利用与保护的问题，主要协调地区间用水关系，长远考虑可持续发展的需求，包括保护区、保留区、缓冲区和开发利用区。二级水功能区对一级水功能区中的开发利用区进行划分，主要协调用水部门之间的关系，包括饮用水源区、工业用水区、农业用水区、渔业用水区、景观娱乐用水区、过渡区和排污控制区。

4.海洋用途管制

《中华人民共和国海域使用管理法》规定国家实行海洋用途管制，海域使用必须符合海洋功能区划。国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动，海域使用权人不得擅自改变经批准的海域用途。

《全国海洋功能区划(2011—2020年)》划分了农渔业、港口航运、工业与城镇用海、矿产与能源、旅游休闲娱乐、海洋保护、特殊利用、保留等八类海洋功能区，确定了渤海、黄海、东海、南海及台湾以东海域的主要功能和开发保护方向。

5.自然生态空间用途管制

自然生态空间是指具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间。《自然生态空间用途管制办法（试行）》（国土资发〔2017〕33号）文件提出，国家对生态空间依法实行区域准入和用途转用许可制度，严格控制各类开发利用活动对生态空间的占用和扰动，确保依法保护的生态空间面积不减少、生态功能不降低、生态服务保障能力逐渐提高。

在划定自然生态空间基础上，按照生态功能重要性，区分为生态保护红线和其他生态空间，对生态保护红线实施更严格的保护，对自然生态空间的开发利用进行管控。在区域层面制定区域准入条件，明确允许的开发规模、强度、布局，以及允许、限制、禁止的产业类型；对每一地块的用途转换实施用途转用许可，不仅严格管制建设空间占用生态空间，也严格控制生态与农业空间之间以及生态空间内不同类型之间的用途转化。 （省国土资源勘测规划院供稿）