“三块地”改革的突破口——关于农村宅基地制度改革初步分析

■  省国土资源厅厅长  叶  敏

党的十八届三中全会提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价(以下简称经营性集体建设用地入市)。要缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制(以下简称征地制度改革)。要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，通过慎重稳妥的试点，探索农民增加财产性收入渠道(以下简称宅基地制度改革)。经营性集体建设用地入市、征地制度和宅基地制度改革可归纳为“三块地”的改革。

土地是财富之母，土地问题既是经济问题，更是政治问题。历史经验证明，土地制度的变迁涉及到社会安定稳定，关系到执政基础。“三块地”的改革是党的十八届三中全会系列改革的亮点，也是社会关注的焦点，是我国改革开放近40年后面临的又一次改革攻坚战。如果说安徽小岗村的自发改革是对农业用地的变革，催生了农村土地承包经营责任制的建立；那么，当前的宅基地制度改革和经营性集体建设用地入市则是对农村建设用地的改革，必将倒逼征地制度改革，催生城乡统一的建设用地市场的建立。可见，“三块地”改革不但涉及到《土地管理法》等相关法律法规的修改，而且对当前中国的经济体制改革都有重大的现实意义。

“三块地”的改革试点是以3年为期。2015年，经全国人大授权，国土资源部牵头在全国选取33个县进行“三块地”的改革试点。两年多来，各试点地方都取得了一定的成效：一是建立了相应的制度。有的地方制定增值收益的分配办法，有的地方探索建立宅基地自愿有偿退出机制等。如浙江省义乌市系统设计了农村宅基地制度改革试点“1+7+9”的制度体系。二是推进了节约集约用地。如福建省晋江市探索了宅基地制度改革，试点启动以来共腾退宅基地3748亩，其中城市改造腾退宅基地1732亩，节地率达66%。三是加强了耕地保护。如安徽省金寨县把加强耕地保护作为推进宅基地改革试点的重要目标之一，全县完成宅基地复垦2.3万亩，除去规划村庄建设自用地5000亩，新增耕地保有量1.8万亩。四是探索农民增加财产性收入渠道，维护了农民权益。如义乌全市24家金融机构均可开展宅基地抵押业务办理，累计办理宅基地抵押登记92宗，抵押金额达1.42亿元，贷款金额1.19亿元。

但是，“三块地”改革总体还是进展不够快，探索不够深，办法不够多，离改革的目标还有一定的差距。这固然有时间紧、任务重的原因，但一些深层次的问题也不容回避。比如3年试点改革期满后与相关法律衔接问题、集体土地产权虚化弱化问题、改革动力问题、配套政策缺失问题等，都需要进一步探讨研究。今年是“三块地”改革试点的收官之年，更需进一步明确改革方向，找准改革突破口，加快改革步伐。而这个突破口，就是宅基地制度的改革。在宅基地制度改革上摸索出办法，不但可以推进经营性集体建设用地改革和征地制度改革，对于进一步释放、激发农村的活力，保障农民的权益，促进社会安定稳定也具有重要作用。不少业内人士也认为，综合“三块地”改革试点看，宅基地制度改革最有可能率先在全国范围内进一步推广。国土资源部调研组认为，宅基地是农村建设用地的主体，在统筹推进“三块地”的改革中尤显重要。为此，首先要厘清宅基地制度改革和其他两块地改革的关系。

一、宅基地制度改革和经营性集体建设用地入市、征地制度改革的关系

1. 经营性集体建设用地入市和宅基地制度改革

经营性集体建设用地和宅基地具有极大相似性和互补性。农村经营性集体建设用地主要是指那些符合规划的、存量的集体经营性建设用地，如乡镇企业用地等。它和宅基地性质一样，都是农村集体建设用地，在一定条件下还可以互相转换。所以，基本上可以将经营性集体建设用地和宅基地改革合并考虑。

但是，由于用途管制等原因，从体量上看，符合规范的存量农村经营性集体建设用地远少于宅基地。以福建省为例，在集体建设用地中，宅基地、公共设施及公益事业、农村经营性集体建设用地三者比例基本为8:1:1。即在集体建设用地中，经营性用地只有10%，而宅基地比例约占了80%。所以，就改革范围和意义而言，宅基地制度改革大大超过经营性集体建设用地。

再者，宅基地的用途也不是一成不变的。农村宅基地比重大，经营性用地相对少，在市场机制作用下，必然有部分宅基地转换为经营性用地。如义乌市在宅基地制度改革试点中，退出宅基地都直接或间接转为经营性用地。晋江市将退出宅基地开发为民宿旅游、发展电子商务等，宅基地转为多种用途。即使不是试点地区，也有自发的转换用途行为，如在徐州调研时，发现其紫海蓝山文化产业园就是一个由宅基地转为旅游经营用地的项目。

可见，无论是试点实践还是村民自发行为，经营性用地流转与宅基地流转都紧密联系。可以说，经营性集体建设用地入市是宅基地改革题中应有之意，只是宅基地改革更为复杂而已。在流转方面，宅基地具有更加严格的限制，在价值体现方面，宅基地更具备隐蔽性。

2. 征地制度改革和宅基地制度改革

宅基地制度改革将有利于推进征地范围的缩小。征地制度改革的关键在于缩小征地范围和完善征收程序，农村集体存量建设用地人市，和国有建设用地同地同权，将大大增加可供使用的存量建设用地量，从而减少对新增建设用地的需求。而且相对于城市建设用地而言，农村建设用地点多面广，节约集约程度远不如城市用地，对这块巨大土地资源的释放，将极大缓解城市化进程对新增建设用地的需求，从而减少征地的外加压力，有利于减少征收范围。

同时，宅基地制度改革也有利于完善征地程序，维护被征地农民权益。国土资源部调研组认为，无论是集体经营性建设用地入市还是土地征收制度改革，首先都要让农民有获得感，使之分享现代化发展成果。这个成果既体现在经济层面，也体现在制度层面。几个试点地方实践表明，集体土地入市所取得收益一般都大于土地征收补偿。也正是基于此，2016年财政部和国土资源部出台文件，对农村集体经营性土地入市征收土地增值收益调节金，以建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益分配机制，保障农民公平分享土地增值收益。同时，在改革试点中，各地也摸索出一套民意征求、反馈纠偏、监管协调机制，这对于进一步完善征地程序也是大有裨益的。如天津市蓟州区在宅基地改革试点中出台6个配套政策，包括《蓟州区土地征收目录》《蓟州区土地征收征用社会稳定风险评估办法(试行)》等；安徽金寨县先后出台《金寨县农村集体经营性建设用地入市管理办法(试行)》《金寨县土地征收办法(试行)》等20余项土地制度改革配套文件，进一步推进了征地制度改革。

3. 征地制度改革和经营性集体建设用地入市

土地征收制度改革与宅基地制度改革高度相关，与集体经营性建设用地入市也高度相关。农村经营性集体建设用地入市必然会增加存量建设用地供给，在一定程度上满足建设用地需求，从而减少征地的冲动，缩小征收范围，征地制度的改革也就少了很多阻力。同时，土地征收制度的完善，如土地征收中告知、确认、“两公告一登记”、论证、公示、听证、风险评估、收益分配共享等过程，对集体土地入市也有着制度层面的借鉴作用。综上，在农村两类集体建设用地中，宅基地数量庞大、影响面广、用途具有多重性，和农民的财产权益的实现有着更为直接的关系，推进宅基地制度改革必将对经营性集体建设用地入市有着示范和借鉴作用，从而倒逼征地制度改革。所以，在“三块地”改革中，宅基地制度改革至关重要，其改革顺利与否关系到其他两块地的改革，是牵一发而动全身的关键改革。在“三块地”改革的冲刺阶段，更应该把宅基地制度改革突出出来，加以重视。更加细致分析存在问题，更加精准地提出改革思路，更加大胆地推进改革，这必将推动其他两块地的改革，从而收到事半功倍的效果。

二、当前宅基地制度改革的实践与问题

各试点地方在宅基地制度改革方面都进行有益的探索。有的推行村庄规划工作，尤其在“多规合一”方面大胆尝试；有的在宅基地确权登记方面进展较快；有的在宅基地分配和退出甚至选位方面实行有偿制；有的地方建立集体建设用地基准地价；有的在健全多样化农房保障制度方面进行试点；有的在宅基地用益物权方面研究出台农房抵押贷款试点暂行办法，建立风险补偿机制等等。

但是，在试点中还是面临很多困难和问题。有的地方反映宅基地历史遗留问题处置难，有偿使用费收取难，宅基地流转受限等；有的地方反映在宅基地入市方面，农村宅基地退出与用途转换存在风险，群众简单理解为“同一块地，个人不准卖、集体就能卖”，对传统观念、现有管理制度可能造成冲击；有的地方反映在统筹推进上，相关领域改革支撑不足；有的地方反映“多规合一”等规划有效落地难，宅基地自愿有偿退出不够活跃，宅基地入市活跃程度受制于地方经济发展水平；有的地方反映2017年到期后法律如何衔接存在问题等。

笔者认为，造成目前改革的困境主要是由于宅基地定位不清、法律修改滞后原因造成的。

关于宅基地的定位，即宅基地的作用，目前主要有两种说法。一种是“保障论”。认为宅基地是农民安身立命之所在，是农民可靠的、最后的社会保障。有宅基地在，农民在城市一旦就业无门、定居无房、社保无份时，可以回到家乡种地，不至于流离失所。认为流转会损害农民利益，反对宅基地流转。另一种是“限制论”。认为不让宅基地流转，是为了把农民牢牢地系在农村，这既不利于盘活庞大的农村资产，也不利于农民的发展致富，是对农民的歧视。认为限制宅基地流转，恰恰是对农民财产权益的限制。

笔者以为，这两种观点都有失偏颇。

“保障论”是主流观点，但混淆了宅基地和农村承包地两个概念。首先，虽然两者都是集体所有制，但是承包地属于农业用地，而宅基地则是属于建设用地。用途不同，管制办法也不同。其次，如果考虑到宅基地的社保作用，那么是允许其流转、可以随时变现更有利于其社保作用发挥，还是不允许它流转变现对农民保障更加有利呢？答案不言自明。在城镇化进程加快过程的今天，相当数量的农村人口向城市转移是不可避免，不能再用承包地或是宅基地这根无形的绳子把农民系在农村，系在土地上。城市居民教育、就业、社保均有国家财政给予贴补，那么农民社保为什么就必须由农民自己负责呢？

对于“限制论”，也有其局限性。宅基地是特殊时代的产物，它与1958年的户籍制度相结合，把农民牢牢地限制在土地上。所以，当初从互助组到初级社、初级社到高级社，都没有要求社员宅基地人股。相反，还规定要给予分配宅基地。如第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定“社员原有的坟地和房屋地基不必人社。社员新修房屋需用的地基和无坟地的社员需用的坟地，由合作社统筹解决”。中央于1963年3月发出《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，主要内容是：社员宅基地(包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地)都归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变……房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有；社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决。但尽可能利用闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应报县人民委员会批准。社员新建住宅占地，无论是否耕地，一律不收地价。这就是宅基地制度由来。

在法律层面也对宅基地作出众多的限制。主要有四个方面限制：一是数量有限。法律规定对宅基地实行一户一宅制度，而且明确规定使用面积，如《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”二是主体有限。规定宅基地的使用者仅限农村集体经济组织成员，不但不允许城镇居民购买，甚至跨集体经济组织购买也不允许。三是转让有限。我国法律明确禁止宅基地的抵押，如《物权法》第一百八十四条明确规定：“下列财产不得抵押：(一)土地所有权；(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外……”《担保法》也规定限制宅基地的转让、出租、抵押。四是用途有限。仅限住宅用地，不得改作他用。

由此可见，宅基地制度类似城镇的福利分房，其用地类似国有划拨用地，是无偿、无限期的，其入市或流转也必须要受到一定的限制。上世纪90年代城镇住房改革后，取消福利分房，实行住房商品化，同时推进保障性住房建设。但农村住房制度还停留在福利分房时代，无疑是需要改革的。但“限制论”的问题在于没有认识到宅基地制度这一特殊性，缺乏一种必要的路径设计。如果盲目草率入市，必将对现有的房地产市场和管理秩序造成巨大冲击，最终还是损害农民的利益。

按照党的十八届三中全会提出的要求，宅基地制度改革的目标一是要保障农户宅基地用益物权，二是要探索农民增加财产性收入渠道。言下之意，就是肯定宅基地的财产权，体现其占有、使用、收益和处分的权能。

三、宅基地制度改革初步框架和设想

宅基地制度改革的基本原则必须坚持“四个不”，即：不要破坏集体所有制、不要把耕地减少了、不要把粮食产量减少了、不要损害了农民的利益。在这个大前提下，笔者以为宅基地制度改革的初步思路是“规划先行、调整置换、两权分离、流转自由、住房改革、税收调节、配套改革”。

规划先行。实行乡村规划全覆盖，在主体功能区以及国土规划的基础上组织制定覆盖全部国土面积的城镇规划和乡、村规划，对于后者，要以村庄为单位或根据自愿原则，组成村庄联合体制定，或以乡镇为一个规划单元编制详细的控制性详规。修改《城乡规划法》，增加乡、村规划的强制性和权威性，细化编制、公示、修改、实施的具体要求和步骤。乡、村规划必须和土地利用总体规划、主体功能区规划、国土规划、生态红线等相衔接，并落在一张图上，实行多规合一，以便于规划的实施。同时，确保规划严格实施，强化规划严肃性，未经必要的程序不得随意调整规划。

调整置换。全面开展农村房屋地籍调查，加快农村住房历史遗留问题处理。在不动产统一登记的基础上，对现有建在耕地上的农民住宅等与乡村规划不符合的宅基地，采取限制产权、赎买、拆除、重新安置等多种方式，使其逐步退出。其中，宅基地有偿退出是宅基地调整置换的前提，是激活农村资源资产的关键。但是，承担宅基地制度改革的义乌和晋江都反映，当地村民退出宅基地意愿普遍不强，其中既有传统宗族意识浓厚，不愿意退出祖宅、祖屋的情感因素，也有自身条件较好或对未来征地补偿预期较高，不愿意拿宅基地交换进城权益的经济原因。这就需要制度创新，一方面要尊重历史、实事求是，另一方面也要依法依规、合理可行。关键是理清权属关系，落实用途管制，区分处置政策，以调动各方面积极性，处理好国家、集体、农民三者利益关系。

两权分离。参考城镇国有土地两权分离的模式以及农村承包经营权三权分置的思路，设计包括宅基地在内的农村集体建设用地所有权和使用权分离的制度体系。即宅基地使用权作为农村集体土地所有权的用益物权，可设置一定年限的使用权。如此，既为农村集体建设用地流转打开僵局，也并没有突破劳动群众集体所有制的宪法规定。此外，还有一个显而易见的好处是，城镇国有土地使用权有偿、有限期制度已经推行将近30年了，其方法设计、路径步骤完全可以为农村集体建设用地入市提供参考，在制度层面上避免出现“两张皮”的操作。

流转自由。允许农村经营性集体建设用地和农村宅基地流转，是农村土地制度改革的核心内容。在所有权不变的情况下允许使用权进行流转，包括宅基地在内的农村集体建设用地使用权就可以参照国有划拨地的有关规定进行转让、出租、抵押，其转让对象将不仅仅限于本集体经济组织成员，还可跨村、跨乡镇、甚至跨市县，所有限制宅基地转让、出租、抵押的法律障碍都将消除，宅基地和其他国有建设用地一样入市，同地同权。那么，党的十八届三中全会提出的保障农户宅基地用益物权，探索农民增加财产性收人渠道就可以实现。当然，在流转过程中要充分尊重农民意愿，不得让农民宅基地“被流转”，侵害其合法权益。同时要严格土地用途管制，不得以流转为名改变农用地用途、侵占耕地。大家担心，如果宅基地可以自由转让，那么是否会引发城市居民或者工商资本大量下乡、造成农民或弱势群体大范围背井离乡呢？是否会对城市房地产造成冲击？

对于第一个问题，其实工商资本下乡的“引力”和宅基地自由流转并没有很大关系。工商资本下乡追逐的不是宅基地，而是城镇住房用地和农村宅基地制度性差距造成的巨大利差，如果打通农村宅基地和城镇住房建设用地的体制障碍，实现同样入市、同地同权，那么这个巨大利差就会减少甚至趋同，地价就会逐渐回归由其区位和用途所决定的本源上。工商资本下乡的动力减弱，再加上规划的管控，这个担心就完全没必要了。相反，宅基地制度改革将推进城乡人财物的进一步流动，会出现一部分城市人口将带着资金、知识和经验上山下乡，为乡村建设注入新的活力，推动农村低保、农民养老保险或保障和城镇接轨，推进农村的住房保障制度的健全。

对于第二个问题，确有其现实意义。当前除上海等一些发达地区外，绝大多数地方的土地出让金占一般预算收人的比重接近或达到一半以上。尤其是城市的基础设施建设资金，相当一部分来自土地出让金，而土地出让金的主要来源，就是商住用地的出让。如果实现农村宅基地和城市住房建设用地的同地同权、同地同价，那么目前为多数城市所依赖的土地财政的运作模式将不可持续。失之东隅，收之桑榆。由于宅基地等农村集体建设用地的入市而形成城乡统一的建设用地市场所释放出来的巨大价值，将更多在农村这一广袤的地区得以体现，更多的土地出让收入将留在农村，用于生态修复和农田保护，用于古村落的保护，用于农村基础设施建设，乡村面貌将出现翻天覆地的变化，多年未能有效解决的城乡差距问题也将逐步得到解决，那时的农村将会呈现“绿树村边合，青山郭外斜”美丽景色，真正实现习近平总书记所希望的“望得见山，看得见水，记得住乡愁”的社会主义新农村。从这个意义上讲，推进农村宅基地制度改革也是落实五大发展理念的题中应有之意。从另一个方面看，它也将倒逼地方政府加快产业的转型升级步伐，降低对土地出让金的依赖，这对日益高涨的房价也是一个有力的抑制作用，有利于社会的安定稳定。

住房改革。中国人多地少，农村现行的“一户一宅”的宅基地制度也不适合节约集约用地的要求。此次改革试点地方也呼吁，要取消“一户一宅”制度。笔者以为，宅基地制度形成有其历史原因，随着城镇化进程的加快，越来越多的农村人口将到城市就业、居住，取消“一户一宅”制度正当其时。所以，将来应该限制、减少乃至取消增量宅基地，对存量宅基地，应该逐步消化退出，最终取消“一户一宅”，实行居者有其屋，建立城乡一体的保障性住房体系。当然，这不可一蹴而就，不能一刀切，要老人老办法，新人新办法。可以借鉴土地承包经营权中“增人不增地，减人不减地”的做法，对新增加的农业人口和农户，不予分配宅基地，纳入合理的住房保障体系；对原有的、合法取得的宅基地，建立退出补偿机制。同时推行农村住房制度改革，由政府和集体经济组织建立针对不同保障层次的、城乡一体化的保障性住房体系。打通城乡之间关于保障性住房的适用对象，没有住房的农民可以申请农村的租赁房，也可以申请城市里的保障性住房，这样也解决农民成为居无住所的流民的后顾之忧，同时还缩小了城乡差距。

税收调节。也许有人会问，如果同地同权，那么巨大的土地增值收益应该归谁？按照马克思关于地租的经典理论，土地增值地租有两个来源，一是对原有土地的改良，如增加土壤肥力而带来的产量增加；另一个是由于交通等基础设施条件改善而带来的增值地租。我们一般说的土地增值收益主要是指后者。包括宅基地在内的农村建设用地如果和国有建设用地同样入市，同地同权，那么增值收益归谁？当前有增值归公、增值归私、增值共有等不同说法。笔者认为，增值收益归谁其实是个伪命题。在西方国家，同样有增值收益的问题。比如一条道路通过，一个公园建设等，一般都会带来周边房价或地价的上涨，那么这些由于基础设施改善带来的增值收益归谁呢？谁也不归或者说人人都有份，原因在于项目实施之前的充分的、民主的决策过程以及项目实施后的税收的调节机制。众所周知，选择某个地方建设能够带来增值收益的项目(如公园、道路等)必须是经过充分论证、听证，有的甚至要在议会进行辩论，各个利益集团意见得以充分表达。这样的结果是决策相当缓慢，但是由于公民的广泛参与，一旦政策得以通过，后续的实施就会很顺畅，较少出现钉子户问题、拆迁难现象。换句话说，项目的实施将会使哪些地段地价或者房价上涨是众所周知的，直接收益方是明确的，是大家认可的。而且，这些地价或者房价上涨的受益者并不仅限于这些不动产的所有者，其中也包括政府或者其他不相关的人，其关键环节就是税收、特别是房产税的调节作用。国外的房产税主要是从价计征的，房地产价格每若干年评估调整一次，这些调整就考虑到了基础设施改善带来的不动产价格上涨等因素。因此，政府可通过房产税等税收方式取得房地产的增值收益，这些税收收入又通过二次分配使得全体公众得以共享。如此循环反复，增值收益就巧妙地通过税收的再分配作用得到共享，增值收益分配的问题也就迎刃而解了。

配套改革。宅基地制度改革不能单兵突进，这也是试点地方反映比较多的问题，特别是涉及的相关法律法规修改需要加快进度。比如土地管理法、房地产管理法、城乡规划法、物权法、担保法，甚至村民组织法等法律法规都需要修改。此外，宅基地制度改革还必须和户籍制度改革、税收制度改革、社会保障制度改革、金融制度改革、征地制度改革等相配套。这些涉及到许多部门，涉及到管理理念和管理方式的变革，需要在试点的基础上对顶层设计进行进一步完善。

总之，“三块地”改革的核心是宅基地制度的改革，宅基地制度改革方向是限制乃至取消增量宅基地，盘活存量宅基地。对于前者，要加大农村保障性住房建设，使农民居者有其房；对于后者，要正视历史遗留问题，采取退出、置换、流转等方式，在符合规划的前提下，将原来无偿、无限期的农村“划拨用地”解放出来，采取两权分离，实现和城镇建设用地的同地同权，以显化和保护农民的财产权益，激发广大农民的创业热情，推进农村生产力的解放，促进农村发展、农业增效、农民增收，其意义不亚于新一轮的土改。