勇于实践 敢于创新——晋江市有序推进自然资源统一确权登记试点工作纪实

■  本报记者 齐培松

在国土资源部的精心指导下，在上级党委政府的坚强领导下，晋江市按照上级的统一部署，科学谋划，有序有效地推进全要素自然资源统一确权登记试点工作。经过近8个月的不懈探索和大胆实践，基本完成了省政府办公厅印发的《晋江市自然资源统一确权登记试点实施方案》确定的工作任务。

5月26日，在广西壮族自治区南宁市召开的全国不动产登记工作会议上，省国土资源厅在典型发言中，介绍了晋江市推进全要素自然资源统一确权登记试点工作的经验。

6月6日， 国土资源部不动产登记局领导听取了晋江市国土资源局关于开展自然资源统一确权登记试点工作的专题汇报后，对晋江市试点工作的做法和成效给予充分肯定。

6月13日，贵州省和青海省国土资源厅考察组专程到晋江市考察交流自然资源统一确权登记试点工作的做法和经验；之前，浙江、江西、湖南、黑龙江等省国土资源部门也先后到晋江市考察交流自然资源统一确权登记试点工作经验。

强化领导  建章立制  落实责任

在晋江市国土资源局办公室的桌面上，摆放着一摞有关晋江市自然资源统一确权登记试点工作的文件和材料。局长蔡清渠介绍说：“党的十八大以来，生态文明建设纳入中国特色社会主义事业‘五位一体’总体布局，党中央、国务院就加快推进生态文明建设作出一系列决策部署。2016年8月12日，中办、国办印发《关于设立统一规范的国家生态文明实验区的意见》及《国家生态文明实验区（福建）实施方案》，明确将我们晋江市列为自然资源统一确权登记试点，晋江市委、市政府对试点工作高度重视。”

听介绍，2016年10月13日，省政府办公厅印发了《晋江市自然资源统一确权登记试点实施方案》；2016年10月25日，晋江市成立了以市政府主要领导为组长的晋江市自然资源统一确权登记试点工作领导小组，下设办公室挂靠市国土资源局，由局长蔡清渠兼任办公室主任，办公室人员由市直相关部门人员组成。试点工作领导小组建立联席会议制度，定期研究试点工作重要事项，保障组织工作落实到位。晋江市还成立了自然资源统一确权登记试点工作监督工作小组、自然资源所有权争议处理工作小组等工作组织，完善试点工作机制，为顺利推进自然资源统一确权登记试点工作提供了有力的组织领导保障。

为有序有效地推进自然资源统一确权登记试点工作，2017年1月9日，晋江市政府印发了《晋江市自然资源统一确权登记试点工作细则》，将试点工作的各项任务分解落到实处，明确工作内容，确定完成时限；市财政确保自然资源统一确权登记试点工作经费，保障试点工作顺利开展。

科学谋划  大胆实践  有序推进

晋江市地处福建东南沿海，与金门隔海相望，距离金门仅5.6海里。现辖6个街道、13个镇，共393个村（社区），常住人口209.2万人。全市土地总面积744.34平方公里（含滩涂），其中主要河流21条，河流、湖泊、水库水面总面积16.3平方公里；裸地、沙地等荒地24.02平方公里；沿海滩涂76.72平方公里。全市探明储量的矿产3种，主要矿种为高岭土、玻璃用砂和铸型用砂。已完成集体土地所有权登记面积490.88平方公里，森林林木所有权登记面积76.17平方公里。在晋江市国土资源局6楼的自然资源统一确权登记试点工作办公室里，墙上那张试点工作计划安排表特别醒目，就像一张作战图，清楚标注着各时间段的工作任务。“晋江市作为全国自然资源统一确权登记试点之一，是使命，是压力，更是担当和责任。我们十分珍惜这次的宝贵机遇，在国土资源部、省国土资源厅、泉州市国土资源局的精心指导和大力支持下，我们科学谋划、大胆创新、全力以赴，有序推进试点工作。”晋江市国土资源局分管试点工作领导蔡秀丽话音清晰，说得简练，讲得实在，话语里充满着自信。

蔡秀丽递给记者《晋江市自然资源统一确权登记试点工作文件汇编》和有关试点工作专报材料，记者认真地翻阅。那一份份文件和试点工作专报里面，详细地记录着晋江市自然资源统一确权登记试点工作的进展情况，也真实地记载着晋江市国土资源局科学谋划、大胆实践、有序有力有效推进自然资源统一确权登记试点工作的点点滴滴。

2016年9月26日，晋江市国土资源局党组召开会议，专题研究自然资源统一确权登记试点工作。同日，该局领导即带队到有关部门调研、收集相关资料。

2016年9月27日，经晋江市国土资源局党组研究，成立晋江市国土资源局自然资源统一确权登记试点工作领导小组，组建试点办公室，全面启动试点工作。

“每周，我们都要召开自然资源统一确权登记试点工作专题会议，了解试点工作进展情况，研究解决试点工作遇到的难题；每周六都要安排到实地调查、现场调研。试点工作启动后的三四个月，局试点办公室的同志加班加点，研究起草试点工作相关文件，对此大家充分理解，毫无怨言，埋头苦干。” 蔡秀丽介绍说，话语里充满了对试点办公室的同志勤勉尽责精神的认可和赞许。

听介绍，自然资源统一确权登记，无先例可循、无经验可借鉴，不能完全照搬不动产登记模式。这就要求从全局高度、战略视角，尽力发挥想像而又要合理规划、细心布局，对自然资源统一确权登记工作统筹考虑，不能局限于为了登记而进行确权登记。

按照“资源公有、物权法定、统一确权”的原则，全市上下以“敢想、敢试、敢创、敢担当”为精气神，积极探索研究，先后出台了《晋江市自然资源统一确权登记试点工作细则》《晋江市自然资源统一确权登记试点自然资源调查类型（试行）》《晋江市自然资源所有权争议处理暂行规定》等文件；细化了试点工作的内容及流程，形成完整的政策体系和工作指南，为下一步做好自然资源统一确权登记试点工作提供依据。晋江市通过公开招投标选定专业调查技术队伍，编制《晋江市自然资源调查技术设计书》；组织研发了自然资源统一确权登记系统，充分应用现有国土资源“一张图”数据成果，建设包括自然资源调查成果管理、“三审制”（初审、复审、审定）业务审批流程、电子登记簿三大功能模块，并与不动产登记实现权利、权属界线的双向查询。

晋江市在收集水流、森林、荒地、滩涂以及探明储量的矿产等自然资源相关资料基础上，通过集体土地所有权确权登记发证、国有土地使用权确权登记发证和2015年土地利用现状图“三图”叠加，明确国有未利用土地的范围，并扣除军用土地范围，制作形成了自然资源调查工作底图。组织各自然资源管理部门预划自然资源登记单元，并进行细化排查、分门别类，编定晋江市自然资源登记单元编码，全市共划定30个自然资源登记单元。通过开展登记单元内自然资源类型调查，查清了自然资源的类型、界线、面积、数量、质量等；并且调查成果由各自然资源管理部门及所在镇（街）签章确认，作为自然资源登记单元调查工作成果的要件。

晋江市还通过市政府门户网站、晋江经济报、晋江电视台等新闻媒体及现场张贴等方式发布了《关于开展国有自然资源统一确权登记的通告》，向社会各界通告本次自然资源确权登记的期限、类型和范围、需要集体土地所有权人等相关主体配合的事项及其他需要通告的内容。

今年3月22日，国土资源部副部长张德霖带队到晋江市调研自然资源统一确权登记试点工作时，对晋江市试点工作给予充分肯定，认为该市试点工作基础扎实、思考深入、方向正确、成效凸显。4月底，晋江市在全国率先完成自然资源统一确权登记调查工作，基本达到试点预期。

积极探索 勇于创新 积累经验

自然资源统一确权登记是一项全新的工作。晋江市坚持边实践、边创新、边探索、边完善，并紧密结合晋江实际，积极开展自然资源统一确权登记的特点和规律的研究，努力形成可复制、可推广的工作经验。

在晋江市国土资源局召开的该局自然资源统一确权登记试点工作领导小组办公室第一次会议上，蔡清渠局长要求试点办公室的同志要注重提升学习研究能力、综合协调能力、合作共事能力和务实创新能力。记者看到，在晋江市国土资源局印制的试点工作宣传画册、登记信息系统介绍等有关资料上，都醒目地印着“聚焦制度创新，弘扬首创精神”的大字。蔡清渠局长介绍说：“这是我们对试点工作的要求，也是我们坚守的工作理念！”晋江市自然资源统一确权登记试点工作的实践与创新，印证了晋江市国土资源局的工作理念。

一是制定全国首个自然资源调查技术规范。编制完成了《晋江市自然资源调查技术设计书》，确定了技术路线、调查方法、单元编码原则、调查流程、质量控制措施等，为开展自然资源调查确权工作提供了统一的技术规范；借鉴不动产登记权籍调查工作方法，创新制定了《晋江市自然资源调查表》《自然资源登记审批表》等。

二是首创边界划分方法。在确定的国有未利用土地基础上，结合登记单元内自然资源的所有权、使用权等权属边界对初步划定的登记单元边界进行修正，确定了登记单元内三条界线：登记单元范围线，国有自然资源边界线，不同类型自然资源的边界线。

三是创新建立争议处理机制。在试点工作启动阶段，晋江市结合本市实际，研究制定了《晋江市自然资源所有权争议处理暂行规定》，对争议处理主体、处理程序、处理时限及行政机关内部纠错程序作出了规定,为处理自然资源所有权争议提供科学、合理、有效的制度及程序依据；并成立了晋江市自然资源所有权争议处理工作小组来研究处理试点工作中出现的重大、疑难权属争议问题，确保争议处理工作的落实。

四是建设完成了全国首个自然资源统一确权登记信息系统。该系统打通了有关信息系统的壁垒，实现与不动产登记信息系统等相关应用系统的互联和信息共享。在自然资源确权登记审批过程中，可叠加“一张图”中各项地图服务进行图文一体化审核，自然资源确权登记的图形及属性结果同时纳入“一张图”中进行管理，供其他信息系统调用。实现与 “一张图”平台有效融合，既基于“一张图”又充实“一张图”。

晋江市在自然资源统一确权登记试点工作的实践与创新中，探索总结出几条可供借鉴的经验：

——有个强的组织保障。省政府、省国土资源厅、泉州市政府、晋江市委市政府高度重视自然资源统一确权登记试点工作，省政府建立了自然资源统一确权登记试点工作联席会议制度，由省政府分管副省长任召集人；省国土资源厅成立了以厅长任组长的晋江市自然资源统一确权登记试点工作指导组；晋江市成立了市长任组长的晋江市自然资源统一确权登记试点工作领导小组，晋江市国土资源局也成立了局长任组长的该局自然资源统一确权登记试点工作领导小组，强化试点工作的组织领导，确保试点工作各项任务顺利完成。

——有个好的工作机制。自然资源统一确权登记试点工作是一项系统工程，涉及面广，专业性强，政策要求高。晋江市注重通过市试点工作领导小组和办公室的协调机制，明确发改、财政、国土、规划、农业、水利、海洋与渔业、环保等自然资源管理部门，以及各镇（街）政府的工作任务和责任；同时加强各相关部门的密切沟通与协作，对于试点过程中遇到的问题，通过及时协调，及时解决，形成推动试点工作的强大合力。

——有个精的工作团队。自然资源统一确权登记试点工作是项改革创新的任务，试点工作筹备阶段，晋江市国土资源局党组就从局机关、直属事业单位点将、选兵，把素质高、业务强、作风硬、有担当的7位干部职工选调到领导小组办公室工作，并分工一名副科级领导脱产专职负责试点工作，组建了一个精干的工作团队，为圆满完成试点任务打下坚实的基础。该局信息中心主任蔡天文选调到局自然资源统一确权登记试点工作领导小组办公室任主任后，身兼数职，既要承担自然资源统一确权登记试点任务，又要负责全局日常信息化建设工作，还要抓宅基地审批系统建设，他带头大胆探索、勇于创新，提出了许多建设性的建议。姚润泽同志是位敬业的老国土人，具有丰富的地籍调查和不动产登记工作经验，参与试点工作后，他与调查技术队伍共同研究，完善了自然资源登记单元划分原则及调查路径，首创了《晋江市自然资源调查表》《自然资源登记审批表》等自然资源确权登记相关簿册，探索解决了试点工作中遇到的难点问题。谈到他们和晋江市国土资源局自然资源统一确权登记试点工作领导小组办公室的其他同志，晋江市国土资源局的领导都给予很高的评价。

下一步，晋江市将进一步完善相关数据成果，确保自然资源登记单元划分的科学性、登记成果的合法性，全面完成自然资源统一确权登记试点工作任务；总结提炼试点工作经验，为国家编制《全要素自然资源统一确权登记操作指引》提供参考和建议。晋江市在自然资源统一确权登记试点工作中，敢于披荆斩棘、甘当铺路石，大胆探索，勇当改革先锋，为丰富“晋江经验”再添精彩一笔！