量化指标 精确管理 定向指导 差别政策——论新常态下国土资源管理机制的转变

■ 省国土资源厅厅长 叶 敏

新常态对国土资源管理工作提出越来越高的要求。今年１月１４日，李克强总理在全国国土资源工作会议召开前夕作出重要批示，要求国土资源部门在新常态下，大力深化改革，积极探索更加科学有效的国土资源管理机制。为此，如何管好国土资源，实现新常态下国土资源管理机制的转变，为主政者提供科学的决策依据，应成为国土资源管理工作的一个重要考量。

笔者以为，要建立科学有效的国土资源管理机制，必须注重创新驱动，把深化改革和科技创新作为破解难题的根本举措，以信息化建设为平台，量化指标、精确管理、定向指导、差别政策，构建科学合理、覆盖全面、体系完备的国土资源决策信息支撑体系，实现国土资源管理机制的根本转变。

量化指标是建立科学有效的国土资源管理机制的前提。

要实现对各级国土资源部门的工作业绩、成效以及国土资源管理的现状水平的科学评价，就需要从定性评价转变为定量评价。当前，至少要做到定性与定量相结合，逐步过渡到定量为主。定量评价，则需要建立评价体系，设置一定的评价模块或评价指标，将国土资源管理各个层级、各个领域、各个环节用“量”建立起有机联系，统一于量化系统之中，实现管理整体性和评价科学性。

这些评价体系可分为省级评价体系、市级评价体系以及县级评价体系，各个评价体系反映不同层级的国土资源管理的绩效。每级体系都有相应的评价模块或指标，比如市场机制模块、资源保护模块、社会服务模块、法制建设模块等。省一级评价体系的指标数量相对少而且宏观；市一级指标数量则多一些，是中观指标；县一级指标数量则更多，是更注重于操作层面的微观指标。总体来说，越往上，指标越宏观、越少，越往下，指标越微观、越多，也越具体。如此各取所需，通过一个平台，各进各的“门”，各看各的“家”，既可全盘掌握，又可了解细节，对国土资源的科学决策则大有裨益。

每个评价模块或指标都有若干个数据或者次级指标支撑，比如市场机制包括土地出让面积、出让金收取、旧村复垦补充耕地指标交易、闲置土地处置等，从中可以分析推演市场现状和趋势；资源保护包括耕地保有量、基本农田面积、规划空间、矿产储量等；社会服务包括不动产登记发证、用地和用矿审核审批效率等；法制建设包括依法行政、行政复议、信访情况等。这些数据既包括土地管理内容，也包括矿产管理内容，不但是跨地政和矿政管理，而且是跨处（科）、室甚至跨部门的。也就是说这些数据来源既可以从国土部门取得，也可以从别的部门取得。比如ＧＤＰ、人口数据等就必须从统计部门取得的。这些数据既可以从目前应用系统中直接提取，也可以通过一定的简单统计分析计算间接获取。从国土部门取得的数据既可以从本级管理层面取得，也可以从下级国土部门取得，甚至通过开放接口从国土部数据中心取得。总之，要通过数据的采集、整理、加工、统计、分析，形成不同层级的评价指标体系，并赋予其不同的权重，使之能较为直观地反映出所在地方的国土资源管理现状、成效与不足，为决策提供更直观的服务，并对管理和政策制定、完善产生推动作用。

精确管理是量化指标、定量评价的基础，是建立科学有效的国土资源管理机制的抓手和平台，是实现国土资源目标管理、过程管控和优化行为的内在需要。

精确管理依赖的是目标的定量化和信息的数字化。所以，国土资源管理的过程、目标、任务应尽可能的定时、定量、定质，国土资源管理的行为应尽可能的定点（如确定目标区域地点）、定位（确定空间坐标）、定量（计算其数量等）；尽可能建库（数据库）、上图（各专业底图）、共享（信息资源在系统内外共享）。

每出台一项政策，要达到什么目的，年度目标是什么，管理的成效如何评判，皆需尽可能予以精确及量化的表述。比如地质灾害搬迁，其主要目的是要将受威胁群众从地灾隐患点迁出，并将原来地灾隐患点房屋拆除。精确管理就是要明确每个搬迁点的位置以及坐标，并建立搬迁拆除点的数据库，实现定点定位定量，建库上图落位。如此，一则可以套合地灾隐患点分布图，知道有多少落在省级地灾点，多少落在市县确定的地灾点，便于统计；二则可以知道这些点搬迁后有多少房屋被拆除或宅基地被复垦，达到真正消除隐患的目的，便于掌握进度；三则通过共享，可以和其他相关工作相关联，便于形成整体合力，推进工作落实。如将搬迁拆除点坐标共享给耕地保护部门，就可以和旧村复垦工作相衔接，实现搬迁拆除点的复垦指标优先审核、优先上网、优先交易。如果共享给农用地转用征用部门，就可以和安置用地落实情况相关联对比，便于督促加快安置地审批。同时，还可以实现数据的永久保存，便于监督检查，永久追溯搬迁避险责任。

实现精确管理，只有靠信息化，依托信息化平台，并以此为导向，成体系开发建设应用系统，建立数据库及其标准，才能实现精确管理的目标。

定向指导是建立科学有效的国土资源管理机制的一个目标，是提升国土资源服务和管理水平的有效途径。

在量化指标、精确管理的基础上，实现定向而不是盲目的指导，定量而不仅仅是定性指导。定向指导不但要定地区以明确指导客体、定目标以明确其薄弱环节之所在，而且还要定责任处（科）、室，甚至定人员、定岗位以明确指导监管职责。

各级国土资源部门以及责任处（科）、室要通过精确管理，对评价指标所反映出国土资源工作中的问题和薄弱环节，主动靠前，调研了解情况，剖析问题，提出解决方案，明确指导政策，实行定人定点定向的“保姆化”贴身指导，并通过评价系统及时反馈了解指导的成效、不足，及时纠偏。如此才能将各项国土资源工作予以统筹考虑、齐头并进，形成一盘棋工作格局，达到建立科学有效的国土资源管理机制的目的。

定向指导应包括柔性指导，也包括刚性的执法监管。柔性指导是以劝说、解释为主，通过召开座谈会、现场会、意见会等形式加以总结、改进和提高。执法监管则是通过执法监察、案件查处、挂牌督办等方式，以较为刚性和强制等方式督促就某方面的问题予以整改提高。

差别政策是以量化指标、精确管理为基础的，是定向指导的结果，也是建立科学有效的国土资源管理机制的目的所在。

差别政策与定向指导有如鸟之双翼、车之双轮，相辅相成、相得益彰。定向指导主要是在现有政策框架下以问题为导向、有针对性地对各地进行指导和引导；差别政策是根据不同地区区域资源禀赋和管理特点制定差异化的管理措施和办法。审视我们已经制定出台的政策文件，数量不可谓不多，可谓汗牛充栋。但真正管用的不多，花拳绣腿，特别是体现地区和行业差别的就更少了。有的政策看似言之有理，其实空洞无物，云遮雾罩，通篇读完不知所云；有的是不管三七二十一，不管山区沿海 ，不管缺什么，一律如何如何，一律不得如何如何，所谓“一刀切”是也；有的是上下一般粗，照搬照抄，了无新意；有的争相争取政策优惠，满头大汗，声嘶力竭，争回来却发现虽然看上去很美，然而并不可行，尤其不适用该地区，于是，干脆束之高阁，蒙尘数年，成为死政策，无人问津。如此等等，不一而足。

当前文件政策出台的诟病，究其原因，在于不明情况。下情不明，思路不清，闭门造车，怎么能制定出好政策呢？遑论差别化。所以，没有差别化的政策是没有生命力的，从某种程度而言，无差别化的政策是对行政资源的一种浪费，也是不负责任的行为。

所以要实行差别政策，必须建立在定量的、科学分析的基础上，尽可能有针对性地出台适合一个地方、某一阶段、针对某一问题的政策，这应该成为国土资源管理机制根本转变的一个目标。

一言以蔽之，国土资源管理机制的根本转变必须依靠量化指标、精确管理、定向指导、差别政策。要依托信息化和大数据，探索建立各级国土资源管理绩效评估及辅助决策系统，推动国土资源管理方式方法的转变，即从指令性、粗放的、定性为主的管理向指导性、精细化、定量为主的管理转变；从靠经验、凭感觉决策向依靠海量数据研究、定量分析为决策依据转变；从政策制定的“一刀切”方式向制定差别化政策转变；从注重审批审核向强化事中事后监管转变，建立新常态下更加科学有效的国土资源管理机制。