国土资源部门应对新《行政诉讼法》的若干建议

■ 省国土资源厅政策法规处

新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》将于２０１５年５月１日起施行。《行政诉讼法》这部“民告官”法律自１９９０年１０月１日实施以来，在解决行政争议，推进依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益等方面，发挥了重要作用。随着社会主义民主法制建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出，人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈。新修订的《行政诉讼法》对依法行政提出了更多更高的要求，其中有些条款直接涉及国土资源工作，国土资源部门应当着眼依法治国的新形势，积极应对新《行政诉讼法》。

  一、新《行政诉讼法》涉及国土资源工作的新条款

新《行政诉讼法》从原来的７５条增加至１０３条，条数增加，款项也增加了。在增加的条款中，有的内容直接涉及国土资源工作，有的与国土资源工作密切相关，主要有：

一是受案范围方面。新《行政诉讼法》扩大了受案范围，其第十二条第一款增加的有关土地、矿藏方面的规定直接涉及国土资源工作，第（四）项：对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；第（五）项：对征收、征用决定及其补偿决定不服的；第（七）项：认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；第（十一）项：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。

结合国土资源工作，这些规定归纳起来，主要是涉及土地所有权或者使用权，矿产资源所有权或者使用权，征收征用土地及其补偿，农村土地经营权，土地征收协议。对于确认土地所有权或者使用权，《行政复议法》第三十条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”可见，新《行政诉讼法》第十二条第一款第（四）项提出行政诉讼的，需要行政复议前置；对于征收征用土地决定及其补偿决定，根据《土地管理法》规定，征收批准机关是国务院和省级人民政府，实行两级批准制度；征收征用土地的补偿决定由市、县人民政府负责；对于农村土地承包经营权、农村土地经营权，是农村土地承包经营权流转改革而产生的，是从农村土地承包经营权中分离出的一项权能，农村土地承包经营权登记过渡期满后，这项不动产登记工作很有可能就是市、县国土资源部门的主要工作；对于土地房屋征收补偿协议，涉及对协议性质的认定，也就是平常所说的行政合同问题。

二是行政复议共同被告方面。按照现行《行政诉讼法》规定，行政复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告，行政复议机关不需作为被告应对诉讼。新《行政诉讼法》对此作了重要修改，其第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”

据此，只要申请人对原行政行为不服提起行政诉讼的，复议机关即使作出维持决定，也必须作为共同被告参加诉讼，接受司法监督；复议决定改变原行政行为，申请人或者利益关系人不服提起行政诉讼的，复议机关同样必须作为被告参加诉讼。国土资源部门不管是作为行政复议机关，还是作为被申请人，不管是在行政复议中依法为被申请人提出答辩意见，提供证据材料，还是受本级政府委托参加诉讼，工作量历来都比较大。行政复议共同被告制度的确立，国土资源部门以自己名义或受本级政府委托参加应诉的可能性大增。

三是最长诉讼保护期限方面。新《行政诉讼法》规定了一般起诉期限和特殊起诉期限，同时还规定了最长诉讼保护期限。其第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

正常情况下，行政机关作出行政行为，应当告知相对人行政行为的内容，以期得到相对人的配合或者履行，实现行政行为的目的。实践中有的行政机关作出的行政行为没有告知相对人及利害关系人，导致相对人及利害关系人权利实现、责任承担或者救济途径受到影响，一方面要保障当事人及利害关系人权益，另一方面又要使行政行为落到实处，避免无限期处于不稳定状态，就设定了最长诉讼保护期限制度。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，提起诉讼的，人民法院不予受理，对包括国土资源部门在内的不动产管理部门来说，提出了更高的要求，也就是对相对人及利害关系人作出的行政行为，内容不完整或没有告知的，在２０年内行政行为的效力始终处于不稳定状态，当事人在２０年内都有权提起行政诉讼，都要使行政行为接受司法监督。

  二、国土资源部门面临的挑战

新《行政诉讼法》施行后，可以预见，国土资源部门将遇到大量的行政诉讼案件。由于职能配置、管理权限等方面原因，省级国土资源部门作为被告应对行政诉讼将面临更大挑战。

一是应对作为被告的大量行政诉讼案件。在行政复议共同被告方面，作为省级国土资源部门显然首当其冲。２０１１年以来被征地农民不服省政府农用地转用和土地征收决定申请行政复议的，始终占省政府本级行政复议申请数的７０％多，有的年份甚至达到８０％多，２０１４年省政府作为行政复议机关受理不服省政府农用地转用和土地征收决定的行政复议申请达９０件，还有一部分不符合受理条件复议机关不予受理或驳回复议申请。以此可以推定，新《行政诉讼法》施行后，对征收土地决定不服提起行政诉讼的案件数量将会急剧增加，省国土资源厅应诉压力非常大。与此同时，省国土资源厅作为行政复议机关每年处理的行政复议申请约为５５件，这其中行政复议案件维持率约为９０％。根据这些年来征地行政复议和省国土资源厅作为行政复议机关处理行政复议申请情况看，新《行政诉讼法》施行后，省国土资源厅在行政复议共同被告方面和负责应诉征收土地决定方面的一审诉讼案件平均每月可能都在１０件以上，应诉压力之大可想而知。市、县国土资源部门同样会面临大量的行政诉讼案件，如果市、县不动产登记职责确定由国土资源部门行使，应诉工作也将加重。

二是被诉行政机关负责人应当出庭应诉。新《行政诉讼法》第三条第三款明确要求被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。省政府要求，落实好“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的规定，做到“三个必须”：每年第一个行政诉讼案件必须出庭，法院提示行政首长出庭应诉的必须出庭，社会影响大的案件必须出庭；严格执行行政应诉和行政复议答辩“三个不准”：不准不答辩或不提供证据，不准不出庭，不准只委托律师出庭。新《行政诉讼法》从有利于解决行政争议，有利于增强行政机关负责人依法行政意识，确立了行政机关负责人应当出庭应诉的基本原则。行政机关负责人出庭应诉，体现了对司法审判活动的尊重，也体现了双方诉讼地位平等，有利于行政纠纷的解决，实现法律效果与社会效果双赢，对增强行政机关负责人法律意识和人民群众对法治的信心，提高全社会的法治观念，也具有重要意义。国土资源部门行政应诉案件多，相应地行政机关负责人出庭应诉也必然增多，任务重，责任大，这不仅是对国土资源部门负责人法律素养的考验，对如何合理安排好应诉与其他工作、处理好主管工作与分管工作的关系也有了新的要求，最为重要的是依法治国氛围中对国土资源行政行为的合法正确充满期待。

三是面对大量规范性文件的合法性审查。按照现行《行政诉讼法》，提起行政诉讼是针对具体行政行为，不包括规范性文件在内的抽象行政行为，新《行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”第六十四条“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”行政诉讼中可以对规范性文件一并进行审查，是《行政诉讼法》修改的一大特色。国土资源工作特点决定了国土资源管理规范性文件面广量大，目前国土资源管理过程中以规范性文件作为依据行使职权、履行职责的情况还大量存在，贯穿国土资源规划管理、征地、耕地保护、土地利用和矿产资源勘查开采、地质环境保护等方面。在矿产资源管理方面，问题尤为突出。由于《矿产资源法》及其配套法规颁布施行时间早，法律法规中规定的一些制度已经不能适应经济社会发展的新常态，出现了大量的部门制定、级别较低的规范性文件作为行使行政行为的依据，以适应工作需要，这些规范性文件有的没有法律法规依据，属于自我授权；有的与上位法抵触，不能适用。新《行政诉讼法》施行后，以这些规范性文件为行政行为依据的，将面临人民法院严格的合法性审查，也必将出现行政行为被法院判决撤销或部分撤销的不利结果。

  三、积极应对新《行政诉讼法》的若干建议

新《行政诉讼法》适应依法治国、依法执政，推进法治国家、法治政府、法治社会建设的的新要求，对推进依法行政和公正司法，加快建设社会主义法治国家，全面落实依法治国基本方略具有重要意义。国土资源部门应当高度重视，积极应对，认真贯彻实施新《行政诉讼法》。

一是认真学习掌握。国土资源部门应当认真学习、掌握新《行政诉讼法》，进一步增强法治意识，全面提高依法行政水平。通过聘请专家讲授、参加培训、组织讨论、交流体会等方式，学习、掌握法律。要落实好行政机关负责人应当出庭应诉制度，国土资源部门负责人通过出庭应诉不仅要正确陈述作出行政行为的理由、依据，缓和对方的对立情绪，及时化解矛盾，解决争议，而且要借此推进本机关、本部门学习、用法的主动性、积极性，将学法、知法的成果体现在行政行为上，管理过程中，力求做到每一个行政行为证据确凿，适用法律法规正确，符合程序，正确履行法定职责。胜诉最关键的是行政行为合法正确，特别要注重应诉过程中暴露出来的行政行为存在的问题，及时采取措施有针对性地加以解决，要举一反三，完善行政行为，避免出现类似问题，提高行政诉讼胜诉率。

二是清理国土资源规范性文件。要结合行政审批制度改革，对以省、市、县国土资源部门名义出台的规范性文件要进行全面清理，对以省、市、县政府名义出台涉及国土资源工作的规章以外的规范性文件也应当建议本级政府对照法律法规和上位政策进行再次梳理。凡是没有法律法规规章和上位政策依据的规范性文件，要加快立、改、废工作，该废止的应当予以废止，今后不得以这些规范性文件作为国土资源管理的依据；该进行修改完善的要及时修订，确保国土资源行政行为政策依据的合法性。

三是全面履行告知义务。履行告知义务不仅是行政行为应有的环节，也是对行政行为作出机关执法水平的检验，更是避免不必要行政诉讼的需要。新《行政诉讼法》不动产最长诉讼保护期限的规定，对负责不动产管理工作的主要部门——国土资源部门来说，提出了更高的要求，就是要做到作出行政行为时，不仅要全面完整地告知相对人及利害关系人行政行为的内容、救济途径和时间要求，还应当按照规定送达行政文书，确保相对人及利害关系人及时明了行政行为，配合完成工作或者通过法定渠道反映诉求。在征地告知上，市、县国土资源部门要严格按照《征收土地公告办法》（国土资源部令第１０号）和《福建省国土资源厅关于转发国务院法制办公室认定被征地农民知道征收土地决定有关问题意见的通知》（闽国土资文２０１４１７１号）以及相关规定要求，完善公告内容，告知被征地农村集体经济组织和农民申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限；规范公告公布时间、地点，确保被征地群众的知情权、申辩权、救济权和监督权；推进征地信息公开，申请人申请公开征地报件材料包括“一书四方案”、土地利用现状图、征地红线图等政府信息，除依法保密外，都应当予以公开。

四是积极配合做好应诉工作。国土资源行政应诉不是具体经办行政行为处（科、股、室、队）的事情，不是负责出庭应诉相应工作人员所在机构的事情，也不是出庭应诉国土资源部门负责人的事情，而是整个单位的事情，有些行政诉讼案件，还涉及上下级国土资源部门。单位领导要重视，帮助解决难事，内部机构要积极配合，及时提供证据材料，阐明行政行为作出过程，拟好答辩意见，沟通协调诉讼过程遇到的各种问题，决不能回避矛盾，推责诿过。新《行政诉讼法》施行后，省国土资源厅与设区市国土资源局，设区市国土资源局与县（市）国土资源局作为共同被告，同台应诉的情况会很多，部门上下级之间一定要同心协力，共同研究应诉策略，一同做好应诉工作，通过法院审查判决来证明国土资源行政行为是合法正确的，是经得起检验的。