重塑耕地保护和发展空间新格局——泉州市全域土地综合整治工作纪实

■ 周海铢 郑与国 叶学文 杨培源 

炎炎夏日，沃野生机勃发。走进泉州市南安市莲塘村，丰收在望的早稻与穿梭田畴的观光火车、蜿蜒曲折的空中栈道相映成趣；在泉港区石化基地安控区，旧村旧厂房用地复垦工作有序进行，这片曾承载石化产业记忆的土地，正通过科学规划重获农耕生命力。

自2022年入选全国首批低效用地再开发试点以来，泉州市以全域土地综合整治为抓手，统筹推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复和历史文化保护，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善城乡人居环境，筑牢区域生态屏障，为产城融合、绿色发展、乡村振兴腾挪发展空间。

目前，试点已完成农用地整治21.78万亩，恢复耕地5.8万亩、产生耕地占补平衡指标5707亩；实施建设用地整治0.14万亩；打造62个“百千万亩方”集中整治区；实施历史遗留废弃矿山修复2345处、面积5.67万亩；推进海洋生态保护修复，恢复海域面积895亩，修复海岸线9.81千米，泉州湾红树林面积增加至近万亩，重塑“泉城”绿水青山。

1.顶层设计破局 

开创耕地保护新模式

泉州依山面海，辖区内山峦起伏，5亩以下的耕地图斑超60%，耕地碎片化严重。同时，还存在建设用地利用低效、空间布局无序化、部分地区生态环境品质不高等制约发展的问题。

“传统单一要素、单一手段的土地整治模式难以有效解决这些综合问题。”泉州市自然资源和规划局党组书记、局长刘文发说，泉州的全域土地综合整治是一项以国土空间规划为引领，涉及多目标、多要素、多领域的工作，能有效解决耕地碎片化、土地低效利用、生态退化等问题，促进耕地保护和土地节约集约利用。

作为全国首个低效用地再开发试点城市，泉州市用好用足试点政策，深入借鉴“千万工程”经验，充分考虑区域资源禀赋，以全域土地综合整治试点为契机，着力重塑耕地保护和发展空间新格局。

为确保试点工作高效推进，自然资源部和省自然资源厅成立工作专班，定点指导、蹲点服务，省、市、县三级联动，常态化调度会商、专班推进，着力破堵点、解难点。泉州市则成立由市委、市政府主要负责人为“双组长”的试点工作领导小组，连续两年开展耕地保护目标任务攻坚行动；各县（市、区）着力构建“党政同责、部门协同、公众参与、上下联动”的耕地保护责任体系。

以农用地整治作为全域土地综合整治试点突破口，泉州市通过建立全域土地综合整治规划体系，全面推进补充耕地项目等，为全市耕地占补平衡提供保障。目前，该市已编制完成2022—2035年县（市）级全域土地综合整治专项规划，以各类土地综合整治项目为抓手，形成全市土地综合整治项目库，挖掘农用地潜力84.5万亩。

试点开展以来，泉州市总结形成“1个标准、1种模式、7项政策举措”的经验成果先后在全国、全省现场会上交流推广。“1个标准”指建立差异化的低效用地认定标准，“1个模式”指打造高品质的产业社区模式，“7项措施”包括强化规划引领、鼓励混合用地改造、构建企业效益综合评价奖惩机制等具体政策举措。

截至目前，泉州市、县两级共出台全域土地综合整治政策16项，涉及全域土地综合整治实施管理、奖励补偿和利益分配等方面，为试点工作的规范化、制度化开展提供了有力政策保障，有效破解了耕地细碎零散、耕地恢复后劲不足等难题。

2.多元合作发力 

激活耕地保护新动能 

发源于笔架山的黄塘溪，担负着沿岸4.26万亩农田灌溉、城乡供水的重担，是惠安县的“母亲河”和“生命溪”。然而，山水秀美的生态廊道下，稀缺、碎片化的耕地资源、错配失序的要素空间、脆弱退化的生态质量制约着耕地的保护和产业集聚的发展。

2023年9月，在省自然资源厅及泉州市自然资源和规划局指导下，惠安县启动黄塘—紫山全域土地综合整治项目，串联黄塘镇、紫山镇沿岸碎片化、零星农用地资源，实施农田集中连片综合整治，并分批分类开展村庄整治，挖掘盘活存量建设用地，重塑生态廊道。

在这过程中，如何调动各方开发低效农用地的积极性、如何引入资金支持耕地恢复呢……面对一系列难题，该县创新“政企银”合作模式，激活全域土地综合整治新动能。

所谓“政企银”模式，即政府主导、国企担当、银行助力。该项目通过“政企银”合作，引入惠安文旅集团为实施主体，由农发行提供授信资金3.8亿元，以农业招商的方式引进盛丰农业公司运营，通过政府制定相关政策，将3300亩农户耕地统一流转至文旅集团，由文旅集团开展农田整治，整治完成交付给经营实施主体。

如今，原先碎片化、零星的农用地变成“田成方、渠相连、路相通”的集中连片耕地，不仅在农业空间上形成了1个“千亩方”，也促进了现代农业发展，亩产值由2500元提高至2万元以上，实现耕地保护质效和土地节约集约利用水平“双提升”。“土地活了，村民腰包也鼓了！”黄塘镇松溪村党支部书记蔡文彬感慨道。

惠安县的成功案例是泉州市持续深化“政企银”多元合作激活耕地保护动能的生动实践。

试点工作开展以来，泉州市始终将利益分配机制建设作为试点工作的关键。泉州市自然资源和规划局与华侨大学联合成立土地综合整治课题组，开展全域土地综合整治与耕地保护补偿机制课题研究，全面探索耕地保护、占补平衡和城乡建设用地增减挂钩等指标交易机制与收益分配方案，指导各县（市、区）选择科学合理的耕地保护模式。

各地根据实际情况出台适度激励奖补政策，激发土地综合整治实施主体的积极性——南安市政府出台补充耕地奖励暂行规定，明确不同项目新增旱地、水田的奖励标准，将新增耕地占补平衡指标转化为“真金白银”的奖励；安溪县对实施耕地恢复的主体给予每亩4000元的补助，引导低效茶园退茶还耕，整治耕地“非粮化”10528亩，新增耕地428亩。

国有企业作为关键土地综合整治实施主体，在资源整合与项目推进中具备独特优势。市、县政府重点遴选具备资金实力和运营能力的国有企业，负责投融资、引入农业经营企业、产业导入等全流程工作，有效保障项目实施速度和质量。惠安县文旅集团作为走马埭全域土地综合整治项目实施主体，采用线上招商、公开竞价方式引入种植公司合作运营。

资金保障是实施全域土地综合整治的关键。泉州市积极探讨政策性金融的支持空间和政银合作领域，与省农发行达成2000亿元专项融资合作意向。目前，已完成首批67个全域土地综合整治项目备案，涉及总投资983.56亿元，意向融资规模789.80亿元；农发行已审批项目20个，审批金额142亿元，放款金额57.72亿元。

3.集中连片整治 

做优空间功能新布局

走进南安市柳城街道农田改造提升及主粮现代化农事运营示范项目现场，只见早稻长势喜人，稻叶随风轻摆，涌起阵阵“绿浪”。

南安市柳城街道以该项目为依托，通过耕地集中连片整治和林耕置换，计划建设2500亩集中连片农田，并规划建设一站式现代化农事服务中心，为项目区内及周边农田提供社会化服务。目前，该项目已实现180亩核心区“小田并大田”的耕地连片化整合目标。

所谓“林耕置换”，就是通过将宜耕一般林地与陡坡、零碎、偏远耕地及荒草地等进行科学置换，在确保林地面积不减少的前提下，实现耕地面积增加、质量提升的双重目标。泉州市按照“宜耕则耕、宜林则林”原则，科学划分林地耕地管理边界，划定后备资源补充空间，梳理出可释放耕地潜力资源８万亩，推进耕地布局集中连片，有效破解农业空间碎片化、分散等问题。

试点工作开展以来，泉州市以“1、2、3+N”，即各县（市、区）每年至少实施1个千亩方、2个村庄整治点、3个百亩方和N个生态修复项目的整体创建思路，结合“一县一溪一特色”田园风光示范片创建，推动条块分散治理向系统集成治理转变，推动“小田”变“大田”“山上”变“山下”“良田”变“粮田”。目前，已启动建设2个万亩方、18个千亩方、42个百亩方，有效“缝合”了城市发展进程中造成的零散耕地，引导形成耕地与永久基本农田的集中布局。

针对沿海“厂村混杂”和山区“空心村”并存的特点，泉州市通过开展建设用地整治和城乡建设用地增减挂钩，对“低、散、乱”的低效用地进行整治和空间置换腾挪，建设农房集中、产业园区集中、基础设施配套完善、生态宜居的新农村，推动城乡融合。

泉港区就以石化基地安控区为重点整治单元，通过将已搬迁的旧村旧厂房用地复垦为耕地，预计可新增耕地1818.5亩，实现从“农宅成片、厂村混杂”到“耕地成片、林地成带”，有效推进村庄空间布局无序、土地利用低效等问题解决。

“过去，长期不合理的开发利用对泉州市陆地和海洋生态系统造成严重破坏。”刘文发介绍，为系统性解决生态问题，泉州市以试点为契机，强化海陆统筹，全面开展矿山综合整治和生态修复“百日攻坚”行动，实施6万亩历史遗留矿山治理，完成2.79万亩历史遗留废弃矿山整治修复；大力推进海洋生态修复，完成泉州湾海域互花米草整治5026亩。

如今，泉州市观音山废弃矿坑和惠安路通、满山红矿山等生态修复治理项目点，“山体疤痕”早已蜕变为绿意盎然的生态屏障；恢复了滨海湿地生态系统的泉州湾“蓝色海湾”内，红树林、潮沟、光滩相映成趣，壮观的“鸟浪”成为独特的风景线，曾经的“边角地”已被打造成市民亲近自然的滨海生态空间。

4.因地制宜发展 

提升耕地保护新效益

在南安市莲塘乡村振兴示范区（潮创田园）建设运营一体化项目现场，游客们可以乘坐“海丝号”小火车观赏良田美景，聆听露天音乐会上民谣与热浪交织的旋律，参与趣味互动游戏，品尝热气腾腾的田园美食，尽情享受热闹、惬意的乡村新生活。

“依托南安市莲塘村依山傍水、千亩农田等多个优势，现在这里已经被打造成集现代农业、文旅体验等为一体的闽南时尚田园度假潮地。”南安市自然资源局相关负责人介绍，该项目对1000多亩农用地进行集中连片整治，利用田埂、沟渠等边角地铺设观光火车轨道、空中玻璃栈道，将管灌和喷滴灌设施布设到地下，配合水肥一体化技术，实现农业空间和其他产业空间复合利用。

近年来，泉州市结合各地资源禀赋、民俗文化等特色优势，对耕地进行空间、时间和产业三个维度的复合利用，共打造稻田公园11个、面积8472亩。

泉州市各地根据季节特点、农闲时段，实行“两稻两菜”轮作或蔬菜水果等经济作物套种，实现耕地资源利用最大化。惠安县松溪村就利用晚稻收割后到早稻播种前４个月的农闲时间开展两季蔬菜种植，实现土地稳产和增值，亩均产值可达2万元以上。

除此之外，泉州市还依托稻田公园发展现代农业、田园度假、亲子研学等业态，打造“闽南时尚田园度假领潮地”。晋江市九十九溪流域全域土地综合整治项目就是泉州市推动产业复合发展的标杆之作。

该项目位于城市核心区，横跨池店、磁灶、梅岭和西园4个镇（街道），规划面积10855亩。过去，项目区内耕地碎片化、分散，耕地抛荒及非粮化现象严重，村庄建设用地低效，水系不畅，每逢雨季便是一片洼地。

对此，晋江市依托试点政策，以更高规格、更系统的方式推进九十九溪流域田园风光项目建设，在“小田”变“大田”基础上，通过低效建设用地整理、生态保护修复、人居环境整治，深化全域土地综合整治，项目区内农田有效耕作面积由4535亩增加至6200多亩，解决了1000多亩耕地“非粮化”问题，还腾挪出203亩闲置低效建设用地用于道路和集合住宅等项目建设。

在推动区域生态环境持续向好的同时，该项目合理规划区域一二三产融合发展用地，积极培育“农业+文化+旅游+体育”等模式，发展涵盖智慧农业、农田观光、作物采摘、农耕体验等多种业态，打造城中央宜耕、宜居、宜游的都市田园。

“随着全域土地综合整治项目的推进，农民们的钱包越来越鼓了，通过土地流转，他们年均可获得每亩1700元租金收益。同时，农业产业园还雇佣周边种植户有偿耕作，带动当地农民就业，实现‘耕地变资产、农民变工人’的转型，有力助推乡村振兴。”晋江市自然资源局相关负责人介绍。

“多亏了全域土地综合整治项目，我们的村道从以前的土路变成现在的沥青路，我们的收入也提高了许多，生活环境变得更漂亮了。”晋江市池店镇田洋自然村村民谢先生高兴地说。