聚力“一盘棋” 答好“试点卷”——聚焦漳州市统筹盘活低效用地催生发展增量

■ 蔡亚群 陈淑清 叶斯俊

 习近平总书记多次强调：“要大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变。”10月15日-16日，习近平总书记到漳州市、厦门市等地考察调研时强调，要“聚焦重点领域和关键环节，突出经济体制改革牵引作用，继续大胆试、大胆闯、自主改”。漳州市牢记嘱托，以列入全国低效用地再开发试点城市为契机，聚焦山多地少、土地资源紧张的实际，积极探索具有漳州特色的低效用地再开发路径，推动各类低效用地再开发，取得了阶段性成效。2023年9月以来，漳州市已实施或正在实施低效用地项目再开发225宗8217亩，预计新增建筑面积364.8万平方米，拉动投资135.97亿元。10月22日，自然资源部在青岛召开自然资源节约集约示范县（市）创建和低效用地再开发试点东部片区交流会，漳州市作《激活“沉睡资源” 焕发“土地生机”》典型发言。

 谋好“全盘棋” 顶层设计高位推动

9月6日，漳州市政府在云霄县召开全市低效用地再开发试点工作现场会，与会人员实地观摩凯禾实业、福建鸿鹭壹机械科技有限公司、云霄龙岩卷烟厂新厂区等低效用地再开发典型项目，云霄县、龙文区、漳州台商投资区作经验介绍。现场会对低效用地再开发工作进行再部署、再加温、再加力，通过现场示范、经验分享，达到互学共进、比学赶超、“一盘棋”推动效果。

试点工作开展以来，漳州市市级开展实地调研和组织研讨座谈19次，召开专题会议30场次、周例会46次；县（区）领导召开现场推进会53次，实地调研109次，有效推动225个低效用地项目提升改造。

“我市将低效用地再开发试点工作纳入全市重点工作，市委、市政府‘双主官’任组长，谋好全市‘全盘棋’，并由3名市领导挂钩，统筹协调，共同推动试点工作。”漳州市自然资源局局长洪维椿介绍。市发改委、工信、司法、财政、自然资源、住建等34个市直部门以及各县（区）协同参与，形成市县上下贯通、部门左右联动的协同工作体系。

有了工作体系，更重要在抓落实。漳州市成立专班，针对性施策，一项目一方案、一项目一专班，落实全生命周期服务，做好盘活工作。在审批上做“减法”、在服务上做“加法”、在要素保障上做“乘法”、在顽瘴痼疾上做“除法”，畅通要素保障渠道，推动项目“招商即落地”“拿地即开工”“竣工即投产”“交地即交证”。此外，还建立“比拼晾晒考评”机制，多维度考核评价，除常态化每月一次进展情况通报“月月评”外，更加注重长效化“年考核”，纳入市委、市政府“三比一看”竞赛活动。目前，漳州市低效用地再开发试点工作考评细则》正在征求意见。《细则》将认定标准、专项规划编制、年度实施计划编制、全面摸清低效用地底数、政策制定出台、项目实施、资金保障等指标纳入考核。

走好“开局棋”底数摸清全程监管

底子清才能有的放矢。漳州市对工矿、居住片区、商服、设施、村庄以及历史遗留用地等，按照《漳州市低效用地调查评价方案》37条低效用地认定标准开展调查，累计摸排低效用地2912宗103906亩，首批上图入库294宗10719亩。

司法助力依法处置。通过建立常态化府院联动机制，畅通行政机关与司法机关沟通渠道，推动“一府两院”资源整合、力量集合、功能融合、手段聚合，保障低效用地的依法处置。云霄县通过加强行政司法联动，加大对开竣工违约追缴违约金力度，依据国有建设用地使用权出让合同违约责任的约定，对开竣工时间违约的建设项目分别采取司法起诉、行政处置等手段，收取延迟开竣工违约金，促进低效用地对接盘活、收回储备再开发利用，目前已盘活26宗违约项目，达到“以诉促建”“以诉促用”“以诉促收”的效果。

对实施改造的低效用地，为确保今后不再“低效”，龙文区、台商投资区等拿出了“底线”协议，与此相关企业重新签订《项目监管协议》，明确注册资本、开工竣工时间、投产达产时间、投资强度、亩均税收、退出机制等指标内容和监管要求，强化全流程监管，督促业主按照协议履行。

“如何及时、准确掌握低效用地再开发情况，进行服务和指导？我们正在加紧研发低效用地监测监管平台，插上科技‘新翅膀’，推进监管协同。年底平台上线后，将对首批上图入库的低效用地进行全过程监测，并根据项目进展情况主动给予服务和指导。”漳州市自然资源局利用科科长陈劲松说。

漳州局利用科工作人员还向笔者展示了平台“信息录入一张图、项目管理一本账、招商引资一扇窗、图文展示一块屏、智能管理一个app”建设情况，主要通过综合应用卫星遥感、地理信息、移动互联网等技术，建设集业务协同、过程监控、宏观统筹和辅助决策于一体的低效用地监测监管平台，实现及时上图入库、全生命周期管理、智能便携查看、图文表一体化展现等监测监管功能。

布好“关键棋”  规划引领审批创新

近年来，漳州市积极做好规划统筹，以规划为引领，前瞻性优化布局。市级以及各县级国土空间总体规划已全部获省政府批复。该市坚持用总体规划统筹引领，围绕建设“现代化滨海城市”总体目标，着力构建“一核两湾三片四极”的市域国土空间开发保护总体格局和“一核两翼”的中心城区空间结构。

如何高效率盘活低效用地？漳州市坚持以专项规划指导，开展城镇低效用地再开发专项规划、工业产业区控制线规划编制，探索土地混合开发和空间复合利用，保障产业发展空间，合理编制低效用地再开发年度实施计划，有序组织实施，统筹指导具体片区实施再开发。台商投资区启动龙池、龙江、福龙、社头等4个重点区域为“先行区”进行建设，适时融入低空经济、产城融合、乡村振兴等理念，提升产业社区建设水平。

坚持用详细规划实施操作，构建存量用地的详细规划体系，按城镇更新、产业社区、生态整治、历史保护等单元分类，精细制定用地功能、开发强度、盘活模式等要求，从用地性质、容积率、建筑密度和绿地率等方面进行规划控制，完成低效用地详细规划编制149个。

同时，创新审批，提升服务“温度”。漳州市创新开展预告登记转让业务，对工业用地未完成开发投资总额25%的，在确定投资开发意向后，可以为符合条件的意向投资人依法办理预告登记，由意向投资人先进行开发建设，待投资总额达到法定转让条件后，再依法办理建设用地使用权转让和不动产转移登记。漳州开发区将新港湾造船厂139亩闲置土地按照4：6的比例分割转让给2家新引入企业，有效破解项目未全部建成无法转让的问题，促使2家企业在不到1个月时间内开工建设。创新推行“土地供应与工程项目并行审批”新模式，构建从前期策划生成、项目签约、土地报批、审批办证再到开工建设的全流程融合机制，“拿地即开工2.0”比传统模式节约4个月左右审批时间，最快可在取得土地证明文件后1天内完成施工许可证等“多证齐发”。今年来，该市47个工业项目完成“拿地即开工”，用地面积5353亩。

下好“先手棋”  形式多样开发利用

2022年，漳州市积极探索多用途供地和混合产业用地出让，重点探索了“工商并举，助推两业融合共进”“滚动开发，构建工业综合体”“因势利导，聚合多元综合开发”改造模式。今年6月，出台了《漳州市工业用地混合利用实施细则（试行）》，明确以工业用地为主导用途，混合物流仓储用地、科研用地、文化用地、商业用地、商务金融用地、交通运输用地和公用设施用地等，实行正负面清单管理和混合比例管控，实施主体分为政府收回收储改造和权利人自主改造或多主体参与改造两种。

“通过资源整合、规划提升、功能升级、产城融合建设产业园区，转变原先‘摊大饼’式发展模式。”漳州市台商投资区自然资源局局长陈水生说。台商投资区对灿坤工业园进行标准化园区改造，建设龙池大型工业综合体项目，利用原灿坤园区低效用地约2200亩，计划总投资约133亿元，建设集智慧物流、商服、研发、智慧管理等为一体的邻里中心，改造后容积率将由平均0.6提高至平均2.45，建筑面积由原来的65万平方米增至309万平方米，厂房“低”变“高”，“冷”土地“热”起来。

组合供应，优化配置，漳州市也在积极探索。针对不同资源类型要分别组织“招拍挂”出让，程序繁琐复杂效率低下，单个资源要素对市场主体的吸引力较低等问题，探索多种资源资产组合供应，通过简化审批流程，实现多种资源资产一次向社会出让，签订配置合同，按职责进行监管。目前，已完成两宗资源资产组合供应，实现多门类组合“1+1>2”的效果。古雷开发区通过拍卖方式，实现海砂采矿权和海域使用权“两权合一”项目出让，华安县也成功出让土地和剩余砂石土资源组合供应项目。

在勇于创新的同时，漳州市还积极探索试点工作的其他任务。在当地，“零地增资增效”“工业上楼”“腾笼换鸟”“退城入园”是低效用地再利用的主要方式。龙海区璟沃产业园采取“零地增资、空间换地”方式，推行工业“上楼”，通过整体改造提升、园区产权自持、只租不售的形式，实现工业企业产业用房原地转型升级，已引进26家企业，投资强度300万元/亩以上。

走进位于龙文区蓝田经济开发区的漳州强兴贸易有限公司（丹夫食品），2栋7层的标准厂房和1栋5层的综合楼拔地而起，橘红加灰色的外墙装饰让人眼前一亮，该厂房占地17.18亩，原有的单层厂房均全部拆除，新建的综合楼及标准厂房（并设地下室）新增建筑面积36827.94平方米，容积率由原来的1.2提高到2.98。在其周边的福建皓尔宝科技集团有限公司、德记(漳州)食品工业有限公司、漳州市鑫昌食品有限公司、波力马高分子科技（福建）有限公司等“零地”改扩建现场，也同样感受到企业向天要地的气势、力度和速度。

云霄县按照“等价实物置换、易地重建”的原则，在云翔产业园为龙岩卷烟厂云霄厂区建设占地40亩厂房，用于置换其2宗73.9亩用地，原老厂区地块规划调整为商住用地，实现“点石成金”。像这样的例子在其他县（区）也是不胜枚举。

今年3月，芗城区启动低效居住片区上墩城中村改造，改造面积约178亩，通过实行“统一规划、整村搬迁、连片开发”等改造方式，贯通中心城区，西湖生态园连片开发建设，促进片区布局更合理、结构更优化。目前，片区内629宗民宅已全部拆除完毕，正准备建设。

平和县收回崎岭供销社国有建设用地使用权，进行土地平整后，今年1月成功出让。建成后，一、二楼部分店面用于安置崎岭供销社，其余商业用地建成通透性大卖场，计划2025年3月底前开工。

落好“制胜棋”政策工具支撑保障

试点开展以来，漳州市有条不紊推出一系列政策机制，打造政策“工具箱”，激励倒逼、支撑保障低效用地再开发行稳致远。出台《漳州市产业社区（标准化工业园区）建设行动方案（2024—2027年）》《漳州市存量工业用地提质增效若干措施》《漳州市低效用地调查评价方案》《漳州市存量工业企业“亩均论英雄”评价和结果运用方案》《漳州市“亩均论英雄”结果运用实施办法》《漳州市工业用地混合利用实施细则（试行）》等等。

亩均论英雄，激励倒逼双管齐下。漳州构建亩均税收、亩均产值、亩均销售收入等评价体系，将企业分为五个等级，通过优先保障、专项扶持改造提升和挂账销号管理等办法分类管理。2022年至今，全市亩均税收30万元以上企业占比逐年上升，低效用地企业数量及占比逐年下降，235家D类、E类低效企业实现类别晋升，其中157家已从低效企业清单中销号，全市存量工业企业亩均税收增长超20%。小白心里软食品有限公司有扩产需求，龙文区政府将企业需求与开发区闲置厂房台账信息比对，发现富华闲置厂房符合其生产需要，于是就积极牵线搭桥，双方签订租赁协议。小白心里软食品有限公司安装改造面包、蛋糕自动化生产线，实现年产值1.6亿元、税收13.3万元/亩；E类企业的富华通过“腾笼换鸟”转型，被评为B类企业，低效用地实现销号。

“政策面上适用，个别还需‘照顾’。我们紧盯改革中的难点堵点问题，积极开展调查研究，推出针对性政策措施予以破解。”漳州市自然资源局总工程师杨明远介绍，针对用地不兼容问题，出台《漳州市工业用地混合利用实施细则（试行）》，允许以工业用地为主导用途，混合其他用地出让或改造；针对建筑功能业态调整难问题，出台《关于漳州市既有建筑功能业态调整互换清单的补充通知》，打通既有建筑改造利用消防审验堵点，疏通存量商业用地二级地类土地用途及商业服务业建筑功能转换渠道；针对路径不明问题，制定《关于推进“工改工”促进产业高质量发展的实施意见》《漳州市工业、仓储用地改变为商业服务业用地实施意见》，提出“工改工”“工改商”等实施条件、方式、路径和程序等具体措施。

“接下来，漳州市将不断健全完善试点工作体系和工作机制，积极探索低效用地再开发的新途径，推动低效工业用地提质增效，奋力答好‘试点卷’。”洪维椿表示。