盘活沉睡资源，赋能高质量发展——聚焦我省低效用地再开发试点工作

■ 周海铢 郭禧龙

  初夏时节，走进泉州市低效用地再开发试点典型案例现场——晋江市集成电路（科学园）产业社区内，厂房整齐有序、道路平坦开阔，加上规划建设的人才公寓和邻里空间等配套项目，一个集产业、研发、科创、商贸、居住为一体的产业社区呈现在眼前；南安市北山组团城市更新项目现场，塔吊高耸、机器轰鸣，片区配套工程正加速建设；丰泽区建设产业园内，一期7.4万平方米的产业空间正投入使用，昔日老旧厂房已被多功能会议厅、人才公寓、青春广场等多元、聚合的公共空间取代。

    这是我省推进低效用地再开发工作的生动写照。

    紧抓低效用地再开发试点机遇，我省坚决贯彻落实习近平生态文明思想，牢固树立节约优先、保护优先的理念，聚焦盘活利用存量土地，多措并举推动各类低效用地再开发，不断提高土地利用效率，用地实现了“一升两降一达标”。截至目前，泉州市、福州市、厦门市、漳州市四个低效用地再开发试点城市实施低效用地再开发面积5.5万亩，预计将带动8.9万亩建设用地开发，新增建筑面积约4338万平方米，预计拉动投资近3000亿元。

    如今，泉州市总结形成了“1个标准、1种模式、7项政策举措”的经验成果，先后在全国集中调研、全省现场推进会上做典型发言，得到自然资源部、省政府的充分肯定；福州市、厦门市、漳州市正有序推进试点工作，取得了一批土地节约集约利用成果。

加强领导，高位推动试点工作落地

    2022年9月，经国务院同意，自然资源部、福建省人民政府联合印发《泉州市盘活利用低效用地试点工作方案》，将泉州市作为全国首个设区市盘活利用低效用地试点。2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，将福州市、厦门市、漳州市列入新一批低效用地再开发试点。

    省委省政府高度重视，将试点工作列入年度工作要点，省自然资源厅认真贯彻落实国家和省委省政府工作部署，成立由厅主要领导任组长的低效用地再开发试点工作专班，加强工作统筹，明确责任分工，指导四个试点地区有序推进试点工作。泉州市作为首个国家级盘活利用低效用地试点城市，成立了以市级主要领导任组长的试点工作领导小组，领导小组办公室挂靠泉州市自然资源和规划局，从泉州市直相关部门、市属五大国有企业与各县(市、区)抽调人员组建工作专班，集中办公，具体承担试点工作协调、推动等任务。福州市、厦门市、漳州市也成立了以市级主要领导任组长的试点工作领导小组，不断强化部门合力，深入推进低效用地再开发工作。

    今年3月，省自然资源厅领导到泉州市开展要素保障现场办公暨低效用地再开发、农村集体经营性建设用地入市试点工作调研，实地察看晋江市安海创谷智能制造产业园等项目，强调要有序推进试点工作，当好全省低效用地再开发试点工作的“排头兵”，在低效用地再开发试点工作前期成效经验的基础上，形成更多实物工作量和可复制可推广的经验。

“我们结合要素保障服务现场办公，由厅领导多次带队赴试点城市调研，围绕实施方案编制、低效用地认定标准制定等方面加强工作指导。”省自然资源厅利用处相关负责人说。

摸清底数，绘制低效用地底图

    摸清低效用地家底，试点工作才有靶心。

    “在省自然资源厅的指导下，一年多来，我们建立了完整的低效用地评判标准，摸清了泉州低效用地底数。”泉州市自然资源和规划局相关负责人说。他们从空间、经济、社会、生态效益四大维度，制定工矿、居住、商服、设施、村庄五大类型36项复合化低效用地调查评价指标，解决了过去无标准、标准单一或不精细的问题。

    以此，泉州市摸清了22.3万亩低效用地和历史遗留建设用地底数。针对闲置低效用地现状，泉州市制定试点工作实施方案，并将低效用地盘活利用工作纳入《泉州市国土空间总体规划（2021—2035年）》统筹编制。

    泉州市的先行先试为我省其他试点城市提供了范本。在省自然资源厅指导下，福州市、厦门市、漳州市结合地方实际也相继出台试点实施方案，制定低效用地认定标准，摸清现状底数。

    “低效用地的空间不同，其判别标准也不一样。由于全国没有统一标准，需要自己探索。各试点城市需通过调查摸排，将低效用地分成不同类型，提出不同的盘活利用思路。”省自然资源厅利用处相关负责人说。

    我省在自然资源部“上图入库”方案基础上，综合考虑试点期限及本地区实际情况，优先将近两年可实施的项目纳入“上图入库”成果。

    试点工作开展以来，福州市自然资源和规划局会同该市工信局、房管局等部门，以及鼓楼区、台江区、仓山区、晋安区政府（管委会），开展四城区低效用地调查摸底工作，经过10余场座谈会、征求意见会以及实地调研走访，确定“上图入库”图斑。

    厦门市自然资源和规划局指导各区政府（管委会）开展辖区内低效用地调查工作，筛选出符合片区产业发展导向、有代表性且改造意愿强烈的项目。组织召开低效用地再开发试点地块上图入库方案专家论证会，并建立低效用地试点项目数据库。

    漳州市通过全域大调查工矿、居住片区、商服、设施、村庄及历史遗留用地6个类型的低效用地，建立了全市统一数据库。

    截至目前，我省已完成试点城市“上图入库”成果审核并报自然资源部备案，四个试点城市共“上图入库”低效用地面积27.8万亩。

完善政策，为试点工作保驾护航

    石狮服装智能制造园内，厂房整齐林立。园区配套的“图灵·乘式空间”复合型城市人才空间里，人才公寓、影音活动厅、运动场地等精致的共享空间彰显着生机与活力，“一站式”满足了园区内工作人员综合需求。

    谁能想到，这里曾是一片脏乱的老旧厂房，园区业态相对混乱。近年来，石狮市通过发挥“国企+民企”联动合力，采取“税租挂钩”等措施，推动107亩既有厂房、宿舍楼的标准化改造提升，并清退与主导产业不符、低效益低产出企业。17家优质服装生产企业入驻一年后，已有13家升为规上、限上企业，园区亩均税收也从原来的6万元提升至30万元以上。

    福建一笔成服饰科技有限公司是新入驻该园区的企业之一。“这里的环境很适合我们这种服装智能制造企业，企业生产和员工生活需求都能得到满足。而且，石狮的政策很灵活，租金和税收挂钩，如果税收高，就可以降低租金。”该公司负责人庄小清说。

    石狮市建立的厂房租金与纳税强度挂钩机制明确，承租企业年度纳税达到亩均32万元，租金给予六折优惠；亩均40万元以上，租金给予五折优惠；亩均48万元以上，租金给予四折优惠，倒逼企业提升效率和效益，激发了园区活力。

    配套政策的完善为低效用地再开发工作提供了有力保障。

    近年来，我省按照《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》内容，指导试点城市在规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障四个方面完善配套政策。

    泉州市在前期制定的政策基础上，研究起草了《泉州市历史遗留建设用地处置工作指导意见》（征求意见稿）及《泉州市中心城区统管区历史遗留建设用地处置操作细则》，对处置范围、方式、要求等内容进一步细化。

    福州市立足山水城市、历史文化名城、两岸融合发展示范区等福州特色，制定了《福州市低效用地再开发政策指引》，明确需要创新的政策清单、责任分工、完成时限及其执行路径。同时，在原有规范工业用地增容审批系列文件的基础上，开展“工改工”与“工改商”的联动改造政策研究。

    厦门市出台了《厦门市工业及仓储用地改造管理办法》《厦门市商业办公项目土地用途变更和建筑功能临时变更管理办法》，支持通过土地用途变更或建筑功能临时变更的方式发展其他产业，打通工业仓储、商业办公项目向其他用途转换的渠道；印发《厦门市推进工业企业增资扩产提速增效的若干措施》，将决策权下放区政府，适当放宽绿地率等指标要求，优化工业增资扩产的审批流程，支持工业用地增资扩产提容增效。

    漳州市出台存量工业用地提质增效、“标准地”出让改革等政策，推进工业项目审批提质增效，并印发《漳州市产业社区（标准化工业园区）建设行动方案（2024-2027年）》，通过提升园区规划、提高用地效益、鼓励企业入园等方式，促进产城融合；同时，鼓励县（市、区）建立低效用地再开发工作机制，推动低效用地开发建设。

“我省各试点城市在充分吸收本市低效工业用地再开发实践经验的基础上，紧扣自然资源部允许探索创新的支持事项，探索形成了更加完善、更具实效的政策体系。”省自然资源厅利用处相关工作人员说。

因地制宜，加快盘活低效用地

    盘活不是简单的一拆了之。低效用地盘活关键在一个“活”字。

    位于福州市晋安区的福建新福达汽车工业有限公司（以下简称新福达公司）是全省为数不多具有整车生产资质的工业企业。因晋安湖周边改造提升工程建设需要，该公司90亩工业用地面临搬迁，若企业搬迁异地，按照工信部规定将取消其现有的生产资质。

    为保住牌照，留下企业，福州市政府按照收留结合的原则，收储约80亩土地，保留9.93亩用地支持企业建设办公用房，土地用途由工业用地调整为商务金融用地，容积率0.8，总建筑面积14532.22平方米。

    “该项目采取拆除重建的方式进行改造，建成后，将作为新福达公司总部办公研发中心、财务结算中心等投入使用，并拟引入上下游产业链企业或知名企业商务办公用途入驻，将形成区域产业链或高端商务办公集中区，提高土地综合效益。”福州市自然资源和规划局相关负责人说。

    厦门市原ABB工业园地块，面积59亩。2020年，因公司整体搬迁空置，园区管委会指定国企回购该地块土地使用权及地上建筑物，拆除原有建筑并增容扩建。新增厂房载体建筑面积约8万平方米，容积率从0.98提高到3.3，拟重点引进科技型企业、制造业优质企业，重建项目达产后，预计年产值可达6.24亿元，年税收2700万元。

    拆除原有建筑并增容新建是我省推动低效用地再开发的举措之一。近年来，我省组织试点城市结合本地实际，按照先易后难、分步推进的原则，策划一批具体试点项目，多种措施并举，推动试点工作落实。

    协议收回统筹招商也是我省盘活低效用地的有力举措。“福州市金山工业园区橘园洲片区智能产业园A、C、D、E地块，通过收储后实施工业用地标准地出让，提升容积率和计容面积，并与同片区其它项目开展协同招商，对接入驻了锐捷网络等26家企业。”福州市自然资源和规划局相关负责人说，产业园3至5年可形成千亿产值，年税收预计将从不足1000万元提升至近20亿元。

    “我省还采用‘退城入园’的方式进行低效用地再开发，提高产业集聚度和土地投入产出效益。”省自然资源厅利用处相关负责人说。

    原先位于云霄县中心城区的龙岩卷烟厂云霄厂区，面积约57亩，因其生产办公厂区和仓库仓储地块建设较早，不符合现行国土空间规划，且企业扩大生产规模空间受限，云霄县在基础设施配套齐全的产业园通过等价协议置换方式，安排40亩土地用于企业“退城入园”，腾退的原厂房规划建设商住项目，实现企业和政府双赢。

    在处置历史遗留围填海问题时，泉州市实行“清单+分类处置”政策，纳入试点范围清单的地块面积约2.65万亩，目前，已处置面积8970亩，保障了南翼高新区泉州芯谷临港高新区B片区（南安）、晋江集成电路产业园区（工业园）、晋江经济开发区（安东园）等重点区域的项目落地用海需求。历史遗留用地方面，对历史遗留建设用地工作任务进行梳理细化。目前，通过补办用地手续等方式，已经完成处置54宗，涉及面积709亩。

    “下一步，我们将继续紧密跟踪试点情况，指导试点城市完善配套政策，督促再实施一批低效用地再开发项目，力争形成更大示范效应。同时，会同试点城市认真做好评估总结，适时推广经验做法，推动全省低效用地再开发工作。”省自然资源厅利用处相关负责人说。