“地”集约化 “人”城镇化——晋江市推进新型城镇化见闻

晋江市是我省经济发展最快、实力最强和最具经济活力的地方之一，县域经济位列全国第五位；晋江市探索走出的具有显著特色的经济发展道路，成为闻名全国的农村发展“四大模式”之一，被称赞为“晋江经验”。近年来，晋江市投入千亿元，大力推进中小城市和城镇建设，探索出一条独具特色的新型城镇化之路，延续和拓展了“晋江经验”。今年９月１６日，在全国新型城镇化建设试点工作座谈会上，晋江市作为典型介绍了推进新型城镇化建设的经验。

金秋十月，记者满怀欣喜，慕名走进晋江市，采访该市依法管地、科学用地，推进新型城镇化建设的经验，领略了城市建设的成果，分享了市民由衷的喜悦。

科学管控，力求“地”的节约集约

１０月２３日早上，雨过天晴，阳光明媚。汽车从泉州市进入晋江市世纪大道，我们轻轻地按下车窗，呼吸着微风送来的新鲜空气。窗外，大路整洁，青草葱郁，绿树成荫，高楼耸立……一股现代化城市和新型城镇化的浓浓气息迎面扑来，让我们平添了几多兴奋！

在晋江城市展馆，“大美晋江”３Ｄ演示片展现了美丽的新型城镇化的现在，展望了宏伟的城市和城镇改革发展的未来。晋江市国土资源局局长张健龙指着晋江市城市规划建设的沙盘介绍说：“晋江市委、市政府高度重视推进新型城镇化建设，按照‘全市一座城’的理念，把市域６４９平方公里和１２１公里海岸线作为一个整体来规划构思，编制出涉及生态、文化保护等１４项专业规划，进行统一规划建设。”城镇化建设伊始，晋江市就注重优先考虑节约集约用地问题。２０１０年，该市完成了县（市）级土地利用总体规划，２０１３年完成了镇级土地利用总体规划，实行“严控总量、优化布局、综合整治”的管理，强化对土地资源的管控性保护、建设性保护和激励性保护；实施组团战略，推进“三旧改造”，盘活存量土地，大力度推进新型城镇化。

过去，晋江市城市化水平偏低，城乡布局失序，城内有村、村内有厂，厂包着村、村包着镇，城镇、产业空间布局不合理，土地利用方式比较粗放。在推进新型城镇化建设中，晋江市充分发挥政策引导和规划对城乡建设用地规模、结构和布局的统筹管控作用，构建节约集约用地调控体系，保障新型城镇化建设用地需求。晋江市委书记陈荣法说：“城市更新改造，要解决人从哪来，钱从哪来，地从哪来问题；地从哪来，主要还是要靠盘活低效用地、走节约集约的内涵式发展道路。”

——推进“三规合一”，严格用途管制。在土地利用总体规划修编中，晋江市坚守耕地红线，严控增量、盘活存量，优化国土空间开发格局，充分发挥土地利用总体规划的管控和调节作用，引导工业企业向开发区（园区）集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中。同时，突出规划刚性约束，坚持布局集中、产业集聚、用地集约、环境友好原则，经济社会发展规划、城乡建设规划与土地利用总体规划相衔接，科学确定城镇村、开发区建设用地规模和开发边界；在审核项目用地与批次用地选址时，认真落实保护耕地的责任，充分利用存量建设用地或劣地，尽量不占或少占用耕地；凡不符合土地利用总体规划的项目用地，一律不予审批、供地；控制零星工业用地审批，在招商引资和项目选址中严把关口，做到按照规划确定建设区域，防止招商引资项目用地遍地开花，造成资源浪费。晋江市市长刘文儒说：“项目落地必须做到‘五个符合’，符合城市总规和土地利用规划、符合产业导向、符合生态环保政策、符合集约节约用地要求、符合资金基本落实。”

２０１３年以来，晋江市对不符合规划和产业政策的４２宗、面积３９０亩的项目用地予以退件。

——严把准入关，坚持梯度管理。晋江市明确项目的投资规模和强度要求，原则上投资额度在１０００万元人民币以下的新建生产性工业项目不予单独供地，引导其入驻标准厂房。该市在《福建省工业建设项目用地控制指标》规定的基础上，进一步提高工业项目用地控制指标，投资强度在省原规定投资强度基础上再提高２０％－３０％，对于达不到指标要求的，按规定核减用地规模。２０１３年以来，共核减项目用地１９宗，核减面积５８０亩。如，冠达星（中国）有限公司作为预申请人项目用地１３６．６亩，项目用地规模较大，对其项目用地核减４７．１亩。该市坚持差别化供地政策，以土地利用结构调整引导产业结构优化，在土地供应上向高端高质高效产业倾斜，严格控制“两高一资”和产能过剩领域用地。为有效防止新增闲置土地的出现，坚持土地供需双向调节和有保有压的原则，在新增建设用地的供应上重点向本省鼓励发展、列入产业调整振兴规划的重大项目和省重点项目倾斜；对于低利用、低产出的工业项目严格供地审查，原则上不予提供新增建设用地。２０１０年以来，晋江市推动１２６家优质企业退城入园，２２９家低效污染企业淘汰出局。

——实施“腾笼换鸟”，盘活低效用地。充分利用法律、行政、经济手段，促使高耗能、高污染、低产出、低效能的项目逐步退出，把土地调整供应给用地省、技术高、效益好的项目，让有限的土地资源发挥最大的效益。以洪山文化创意产业园为例，该园区位于市区规划区，规划总面积约１２３５亩，原先为工业企业聚集区。随着城市化建设的不断推进，该区域已不再适于工业生产。为充分利用该区域的现有资源，实现土地价值最大化，该市通过引导区域内工业企业入驻工业园区，将腾出的旧厂房进行改造升级，建设文化创意产业园，重点发展工业设计、人才实训、电子商务、动漫设计等４大主导产业，目前聚集４７家各类设计机构、２３０多名各类设计人才，既符合实施城市规划的需要，又提高了单位土地亩产效益。晋江市人民政府还出台了《关于调整工业用地规划指标促进工业企业发展的若干意见》，鼓励企业零地增效、增资扩营，通过技术改造，翻建、加盖厂房。去年以来，全市共有１６家企业通过低效厂房改造，新增建筑面积４１．６万平方米，按容积率０．８计算，相当节约土地５２０亩。通过三旧改造、二次开发、加快供应、“腾笼换鸟”等方式，晋江市每年盘活土地资源１万余亩。

——依法监管，建立国土资源监测管理体系。晋江市制定了《关于进一步完善建设用地复核验收制度的通知》，对建设项目的建设位置、用地规模、土地开发强度及其他约定条件执行情况实施全程监管；按照国土资源部姜大明部长“发现在初始，解决在萌芽”的工作要求，晋江市开发了移动执法监察系统，该系统具有巡查上报、核查处置、调度预警、统计分析等功能，执法人员可对辖区内违法用地等行为进行取证，通过移动终端（手机或平板），利用ＧＰＳ采点、绘制红线，将疑似违法行为上传指挥中心，自动进行图形比对、地块核查、下达制止和查处指令。为有效保护基本农田，震慑违法用地行为，第一时间发现、制止和查处违法行为，晋江市建立了基本农田和违法行为易发区视频监控执法系统，在基本农田、道路两侧、改造区域、主要矿区等土地矿产违法易发、多发区布设了２０３个监控点，在规划区外各乡镇建立了监测分中心，进行２４小时实时监控、视频采集；通过远程监控，进行自动识别比对，当土地现状发生变化，能自动预警，并可通过扬声器远程喊话，进行劝阻和震慑，解决了“时间滞后、监控盲区、事实违法、小规模违法行为不易发现”等问题，变“被动监察”为“主动自警”。２０１１年以来，晋江市开展了制止“两违”专项行动，全市共拆除“两违”建筑８２６宗，有力遏制违法用地行为。

晋江市在推进新型城镇化建设过程中，建立健全了节约集约用地长效机制，强化了全社会节约集约资源的意识，涌现了一批节约集约用地的典型。张健龙向记者介绍了几个具体例子和数据：

梅岭组团改造后，区域综合容积率由原来的０．４提高至１．５７，建筑密度由原来的１６．２７％降到１０．４２％，大大提高了土地利用的强度；片区居住人口从改造前的２万多人，增加到近２０万人的容纳潜力，相当于再造了几个梅岭组团，极大地节约集约了土地资源。

２０１３年，入驻园区的晋江特步体育用品有限公司，年纳税额达６３３２万元，仅占地８４亩；蜡笔小新食品有限公司年纳税额为２５５４万元，仅占地６０亩；佶龙机械工业有限公司年纳税额超２０００万元，仅占地２３．２５亩。恒安新型生活用品智能化生产基地，一期用地１１６亩，全部投产后，年产值将达４０亿元，年利税贡献将达７亿元。

２０１３年，晋江市实现ＧＤＰ１３６３．９亿元，每平方公里土地创造ＧＤＰ１．８３亿元，单位ＧＤＰ每亿元地耗为３７１亩，比２０１２年降低近１８个百分点，节约集约程度位居全省各县（市）前列。

合理布局，注重“人”的城镇化

清晨，和煦的阳光照满晋阳湖公园，千亩湖面水波粼粼，湖边绿树成林，湖畔高楼矗立，湖光山色与城市风景竞相媲美。晋江市国土资源局地籍科柳岱玉指着晋阳湖南畔那排崭新的高楼说：“那就是梅岭组团原三光天村被拆迁农民的安置房。”隔湖相望，黄金的地段，优美的环境，亮眼的楼房，真让人羡慕不已。

晋江市新型城镇化不是简单的拆旧建新，更不是大拆大建，而是把民生优先放在突出位置，最大程度保障群众利益。２０１０年以来，晋江市累计投入１０００多亿元，策划实施了九大组团、五大片区改造。在拆迁改造过程中，十分注重优化布局，突出以人为本，坚持城乡一体，致力改善人居环境。在城市改造建设中，晋江市优先安排最好地块和黄金地段，建设安置房和公共服务配套设施，让居民望得见山，看得见水，实现“城依水而建、民依水而居”。

——合理用地配比，体现“为民建城”。晋江市坚持做到全市范围内安置、市政公共配套、商业开发的用地比例基本为１：１：１，将三分之二土地用于建设公园绿地、基础设施和安置房，商业开发仅占三分之一。

该市２００９年拆迁改造的一号工程梅岭组团，总用地规模近７３００亩，用于公园、人工湖等公共空间和生态养护的面积占４０％；用于教育、医疗等民生设施和文化建设、民俗保护的面积占５％；用于水、路、电、通讯等基础设施建设的面积占１５％；用于拆迁户就近安置的面积占１３％；真正用于商住开发的用地面积约占２７％。这种用地配比，改善了群众居住条件，让群众享受到征迁的红利，看到城市美好的未来，又提高了土地利用水平，充分体现了“为民建城”的理念。

——和谐征拆合理安置，推进就地就近城镇化。晋江市对组团、片区改造实行统一布局、统一规划，保障安置用地，推动城郊村、城中村农民就地市民化。统计显示，２００９年，该市城镇化水平仅为５２％，２０１３年，已提升到６２．５％。

晋江市组团、片区改造坚持和谐拆迁，政府有关部门与被拆迁村民一起制定拆迁补偿方案，最大限度地让利于民，把最好的地块用于安置房建设，２０１０年至今，共安排市级安置房建设地块６４宗４０６５．４亩，推进就近就地安置，就地就近市民化。晋江市安置房用地采用招拍挂方式出让，保证安置房与商品房性质一样，可直接入市交易，最大限度帮助群众盘活资产；在自愿原则下，对农村集体土地和房屋可以自主选择“七个换”来盘活资产，包括安置房、商务办公楼、店面、商场、ＳＯＨＯ、现金和股权等，赋予了群众更多财产收益和处置权，增加了农民财产性收入；除了新农保外，还建立了“凡征必保、即征即保”的被征地人员养老保险制，６０周岁以上老人每月可领取２８０元养老金；出台被拆迁农民就业扶持政策，定期进行各种就业培训和就业服务，特别注重开展物业、园艺、水电工、保安、家政等服务业专业技能培训，引导被拆迁农民进社区后转为社区工作者，促进农民就业，提高农民收入，帮助农民转为市民。同时，规定农村宅基地可有偿退出、依法流转；可产权置换，农村承包地可换股、换租、换保障，让农民进城无后顾之忧。３年来引导９万多名农民在片区改造中就地就近转为市民，安居兴业。

——放开落户限制，提供住房保障，促进外来人口本地化。晋江市外来人口常年保持在１１０万左右，为了让百万外来务工人员“进得来、留得住、融得入”，成为真正的“新晋江人”，２０１１年７月，晋江市在全省率先实行居住证制度，至今已办理１１０万多张，并赋予他们子女教育、医疗卫生、住房保障等３０项市民化待遇。以教育为例，目前，在晋江市就读的外地中小学生达２０．３３万，占在校生的５８．７％，其中有９３．３％在公办学校就学，基本实现了外来工子女免费义务教育全覆盖；全面放开人口落户限制，无房务工人员可落户于企业集体户，无单位的可落户于以镇村所在地为公共地址的集体户，去年已有１万多人落户晋江。２０１０年至今，晋江市以廉租房、公租房、经适房等，构筑外来工住房保障体系，目前已提供３５０２套，占全市配售配租总数的４１．６％；同时，通过直接落户、就近入学、低额计税、按揭贷款等优惠政策，鼓励外来工购买安置房。

在晋江市，外来人员还可平等参与党代会代表、人大代表、政协委员的推选和选举。目前，全市有３４１名外来人员担任市镇两级的“两代表一委员”。

——打造生态绿城，提升市民幸福指数。生态是新型城镇化的重要保障，晋江市在城市建设过程中，确立生态立市理念，编制修订了《生态市建设规划》，积极探索“百姓富、生态美”有机统一的新型城镇化发展途径。２００９年，晋江市提出“天蓝、地绿、水清、岸美”，打造生态绿城的口号，制定了“人植两树，村（居）、企、校造一景，镇（街道）建一公园”的工作目标，开展了“市区重点区域高强度绿化”、“主干道景观提升”、“沿海大通道基干林带景观提升”等绿植行动。采用生态修复手法，在确保防洪安全基础上，尽量用土堤，合理搭配水草植被，打造“会呼吸的河道”；６６家皮革企业整合成７家，全市印染、皮革行业逐步退城入园；关闭了所有的矿山开采点，６２３家建筑饰面石材企业退出转型；建陶行业全部实现清洁能源替代。通过实施“四绿工程”，晋江市每年造林１万亩以上，每年市区绿化覆盖率提升１个百分点。２００９年至２０１３年，晋江市建成１０个市级公园，新建村级公园２００多个，新增市区公园、绿地面积２０００多亩，建成生态防护林２０００多亩、沿海基干林带１８２４亩，以及水源涵养林、水土保持林３８０５亩，完成了２００多公里道路绿化景观提升工程。目前晋江市区绿化覆盖率４３．８５％，绿地率３９．６８％，人均公共绿地１１．３３平方米。除植树造林之外，晋江市还实施了水系治理、环卫保洁、节能减排等三项惠民工程。２０１１年以来，该市共投入１８．０１亿元，启动１７７个水系综合治理项目，整治清淤河道３７．６公里、小沟渠８５．４公里，建成截污管网３０．５公里。绿化，净化，美化了城市环境，让市民享受到“人在城中，城在林中”的生态绿生活。

有效保护，坚持文化传承

 沿着平坦宽敞的世纪大道，我们前往全国著名的街区博物馆——晋江五店市传统街区采访。五店市传统街区位于梅岭街道，西临万达广场，东近晋江一中，是城市核心区；与城市现代高楼相比，五店市传统街区的红砖古厝显得有点低矮，但这里分布有１７处文物１４７处历史建筑，是晋江历史文化的一个缩影。她是晋江市城镇化过程中改造保留下来的最具闽南生活元素、晋江历史元素、华侨文化元素的城市窗口。

我们兴致勃勃地漫步在五店市传统街区，闽南风格浓郁的古厝里时而传来古筝优雅的乐声，不时飘来铁观音茶叶醉人的清香，还有那万应茶饼迷人的芳香……晋江五店市传统街区创建国家４Ａ级景区工作领导小组成员、晋江市国土资源局副局长颜志平边走边介绍：“晋江市委、市政府在实施梅岭组团旧城拆迁改建中，注重传承和保护历史文化遗产，特地保留了这片古街区。”

——订合同固态保留，投巨资改造保护。晋江市在实施梅岭组团旧城拆迁改建中，对五店市传统街区地块Ｇ２０１２－２８号）实行挂牌出让，并在出让合同中具体规定了规划条件、建设内容，明确该地块规划建设一庙双祠山塘连，一街七片五店市。一庙双祠即石鼓庙、蔡氏宗祠和庄氏家庙，一街即后塘街，七片是指街区内部七个功能片区，即传统文化核心区、滨水休闲区、两岸亲源展示区、文化创意区、传统商业区、企业文化展示区、休闲养生区。规定土地竞得者要按照《五店市传统街区保护与更新详细规划》要求建设，项目３５％建筑场所必须用于展示晋江非物质文化遗产。晋江市用合同保留下宝贵的文化遗产，留住城市的根，守住文化的魂。

五店市传统街区在明清时即为繁华街区，商店鳞次栉比。其间以闽南红砖古建筑为主，建造时间从明代到民国，跨度５００多年，且保存较好，具有独特的艺术价值、审美价值和文化价值。这街区是晋江历史文化发祥地，是海内外晋江人的精神家园。

“五店市传统街区位于晋江市区寸土寸金的黄金地段，规划保护面积２００多亩。在旧城拆迁改造中，市政府投入了２亿多元进行保护性改造。”晋江市国土资源局的同志告诉记者。

晋江市对五店市传统街区的改造，进行整体规划、合理布局，通过保存传统街巷肌理格局、特色建筑等载体，传承高甲戏、木偶戏、南音及其他民俗遗风等非物质文化遗产，并引入现代管理模式，集中展示闽南文化。五店市传统街区在保护更新后，将保留传统市井风情，并引入地方小吃、私房菜、西餐等餐饮，咖啡厅、茶馆、酒吧等休闲娱乐，土特产、传统手工艺品、旅游商品等特色商品零售，使之成为晋江市在新型城镇化建设中留住城市文脉的一个缩影，成为晋江市新的亮丽名片。如今，这里已是众多晋江市民及旅游者的踏访之地，２０１３年，接待游客总数近５００万人次。

——统一规划，分类保护。五店市传统街区只是晋江市新型城镇化建设中注重保护文化遗产的一个典型例子。在城镇化过程中，晋江市按照统一规划、分期实施、立足保护、适度开发的原则，将固态保护、活态传承和业态提升相结合，将不同区位、不同类型、不同条件的传统民居由点及面、从线到面、凸显规模、彰显特色地可持续利用，并与城市更新改造有机结合，分为３类进行保护：对于历史和文化保护较好的古村落，给予整村保护；对于有一定规模的古建筑群，给予成片保护；对于体现民风民俗的单体建筑，给予局部保护。永和镇玉湖村面积仅０．５平方公里，在旧村改造中，村民旧房分期全部拆除，却保留下１３７８年建的回墘份蔡氏开基始祖福祉。村党支部书记蔡维言很认真地说：“这祖房是先辈留给子孙的历史记忆，十分珍贵。我们已进行修缮，要永久保护起来。”晋江已在全市保留修缮１０个古建筑群、６５００多栋单体古建筑和已批古树、古桥、古驿站；出台了《晋江市历史文化风貌区和优秀传统建筑保护管理暂行规定》，每年安排５００万元以上的专项资金，保护传统建筑。

晋江市在新型城镇化建设中，还注重延续城市的山水格局、特色风貌、人文习俗，注入历史元素、闽南元素、华侨元素。开展了晋江市传统民居建筑（群）保护与利用总体规划的编制工作，结合五店市传统街区的保护经验，成片保护陈埭涵口、灵源灵水、龙湖檀林、龙湖衙口—南浔、金井塘东、金井福全—石圳—溜江、深沪科任、东石玉记、安海九房、永和旦厝等古建筑群，以此实现城市发展与文化保护双赢的局面，让市民望得见山，看得见水，记得住乡愁。■ 齐培松 庄剑顺 林积焕