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“生态美”建设的必然要求——《中共福建省委福建省人民政府关于进一步推进国土资源节约集约利用的意见》解读

2014-11-13 14:42:28

11月2日,省委、省政府《关于进一步推进国土资源节约集约利用的意见》(闽委发[2014]24号),从优化国土资源开发利用布局、严守耕地红线、提升开发区土地利用水平、发挥市场机制决定性作用、大力推进地下空间开发利用、加大土地盘活利用力度、大力推进绿色矿山建设、强化保障措施等8个方面,对推进国土资源节约集约利用作了规定,充分体现了省委、省政府对国土资源工作的重视。

《意见》内容丰富,针对性强,是做好国土资源节约集约利用工作的重要依据。

 一、制定的必要性

党的十八大要求将资源节约集约利用作为建设生态文明的重要措施。十八届三中全会决定提出,要加快建立生态文明制度,健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。今年3月国务院出台《关于支持福建省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的若干意见》(国发〔2014〕12号),支持我省深入实施生态省战略,明确要求我省节约集约利用土地资源,支持绿色矿山建设,推进矿山生态环境恢复治理。省委九届十一次全会对进一步加快我省科学发展跨越发展、深入实施生态省战略作了部署。

我省正处在全面建成小康社会的关键时期,工业化、城镇化、农业现代化快速发展对资源的需求持续高位增长。我省人多地少、人均耕地仅0.55亩,山地、丘陵占全省总面积的80%以上,耕地后备资源匮乏,实际可供开发的土地十分有限,土地资源瓶颈制约日益凸显。矿产资源禀赋不高,综合利用水平偏低,受地形地势和矿产资源分布、开采方式等方面的制约,采矿对我省生态环境的影响特别大。节约集约利用国土资源,就是要坚持开源与节流并重,把节约放在首位,以最小的资源消耗来有效调控社会经济发展,改变资源浪费和低效利用,实现资源的高效开发、综合利用、循环利用,促进可持续发展。推进节约集约利用国土资源,是贯彻落实中央支持我省深入实施生态省战略加快生态文明先行示范区建设的重要举措,是实施“节约优先”战略,加快经济转型升级的必然选择,是构建资源节约型、生态友好型社会的必由之路,是努力建设“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建的必然要求。省委省政府领导高度重视节约集约国土资源工作,多次指示要研究制定节约集约政策文件。因此,省委、省政府制定关于进一步推进国土资源节约集约利用的意见,不仅政策依据充分,也十分必要。

 二、制定过程

一是深入开展调研。省国土资源厅在去年对厦门等地开发区节约集约用地情况进行专项调研,广泛收集市、县节约集约用地做法和经验的基础上,今年5月5日至8日,又由厅主要领导带队赴广东进行节约集约用地调研考察,通过实地考察、交流经验、座谈讨论、阅览文件材料等方式对广东省及广州、深圳两市在土地节约集约利用方面制定的政策文件、实际做法、取得的成效、存在的问题及今后工作对策等方面开展了深入调研,获得了大量的第一手材料,拓宽了工作思路,增强了做好我省节约集约用地工作的信心。与此同时,省国土厅还开展绿色矿山建设调研,到湖南等地了解兄弟省份绿色矿山建设的做法和成效。

二是广泛吸收经验。在认真研究广东省及广州市、深圳市节约集约用地政策文件的同时,省国土厅还对节约集约利用国土资源工作走在全国前列的江苏、浙江、山东等地的政策规定、经验做法进行了收集整理,作了专门研究,对兄弟省份独特又适合我省实际情况的政策内容和做法经过认真梳理,博采众长,特别是耕地保护、开发区用地管理、地下空间开发利用、绿色矿山建设等内容予以充分借鉴,吸收在我省的代拟稿中。

三是充分论证修改。完成代拟稿后,省国土厅多次召集会议进行专题讨论,充分听取大家意见,认真研究修改。洪捷序副省长高度重视文件起草工作,多次听取汇报,召开会议专题研究,对代拟稿进行修改和审核把关。7月初,洪副省长还在漳州、南平分别召开厦门、泉州、漳州、莆田、龙岩和福州、三明、南平、宁德市政府分管领导及设区市国土资源、财政部门负责人参加的会议,专门就代拟稿征求意见。会后,省国土厅对各设区市所提意见和建议进行了梳理和吸纳。代拟稿基本涵盖节约集约利用国土资源的各个方面,形成了以加强规划计划等内容为主、相对完备的节约集约利用国土资源制度的框架体系。代拟稿报送省政府后,省政府办公厅征求了各设区市政府、平潭综合实验区管委会和省直相关单位意见,共反馈58条意见和建议,省国土厅逐一研究,采纳了30多条意见和建议。9月4日、18日、22日和10月8日,洪捷序副省长先后召集省发展改革委、财政厅、经信委、国土厅、住建厅等相关单位进行研究,对代拟稿作了进一步修改,并根据省委九届十一次全委会精神,修改形成了新的代拟稿。代拟稿还征求了国家土地督察上海局的意见。10月10日省政府第11次常务会议审议通过该文稿,10月16日省委常委会研究通过。

 三、主要内容

闽委发〔2014〕24号文件分八个部分二十五点。

第一部分,优化国土资源开发利用布局。土地利用总体规划是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据,通过建立土地利用年度计划管理、建设项目用地预审等制度,引导、调控和规范城乡土地利用,合理控制建设用地规模,促进土地资源集约合理利用,加强土地利用总体规划和年度利用计划管控非常重要。闽委发〔2014〕24号文件规定:一是加强土地利用规划计划管控。明确了目标任务,即到2020年,全省确保耕地保有量不低于1910万亩、基本农田保护面积不低于1710万亩,单位地区生产总值用地面积比2013年下降30%。二是严格按照规划落实项目用地保障。优先保障行动计划项目的用地,并对高层次引进人才生活用房提出了政策措施。三是大力保护生态用地。实行城市生态用地差别化管理,最大限度保护城市中大面积连片的园地、山林、水面、湿地等具有生态功能的非建设用地,并按原地类进行管理。

第二部分,严守耕地红线。保护耕地既是保护粮食安全、保护生态环境的需要,也是提高土地节约集约利用的重要举措。通过耕地保护措施,防止非农建设无序占用耕地,促进闲置、低效建设用地的再开发利用。闽委发〔2014〕24号文件要求:一是严格基本农田划定保护。确保完成“十二五”期间全省325万亩高标准农田建设任务。建立基本农田保护激励机制,省级财政从新增建设用地土地有偿使用费等资金中按照每年每亩60元标准补助23个省级扶贫开发重点县,补助资金支付给具体管护基本农田的农村集体经济组织或农户等。其他市、县(区)政府应按照不低于省级补助的标准进行补助。二是创新耕地占补平衡机制。强化了市、县(区)政府耕地占补平衡的责任,改变过去由全省统筹耕地占补平衡的做法,要求市、县(区)政府按建设实际占用耕地数量落实补充耕地项目。列为省及省以上重点的相关基础设施项目建设占用耕地的,仍由项目所在市、县(区)负责补充耕地,省级财政给予一定资金补助。三是鼓励农户联合自行组织开展土地整治。通过零星土地整治,增加耕地有效面积,调动农民保护耕地的积极性。四是加强补充耕地项目管理。建立耕地质量等级评价制度,补充耕地项目应先评定质量等级后再验收。

第三部分,提升开发区土地利用水平。开发区的用地布局和节地水平,关系经济社会发展大局。目前有些开发区土地闲置、粗放现象严重,对此,闽委发〔2014〕24号文件提出:一是优化开发区用地布局。二是强化开发区用地内涵挖潜。鼓励使用多层标准厂房,支持工业房地产开发。国家级和省级开发区建设标准厂房容积率超过1.2的,所需年度新增建设用地计划指标由省级统筹保障。鼓励企业盘活存量建设用地,实现“零增地”发展,在符合规划和安全要求、不改变用途的前提下,利用现有工业用地开发建设多层厂房需要增加容积率的,不再增收土地价款。对购买多层标准厂房的企业,可以分割转让对应的房产、国有建设用地使用权。三是加强开发区土地节约集约利用评价。定期公布评价结果,并对后10名限期整改。

第四部分,发挥市场机制决定性作用。党的十八届三中全会指出,要使市场在资源配置中起决定性作用。土地矿产都是稀缺的自然资源,要通过市场竞争实现资源的优化配置,提高使用效益,从而做到节约集约利用国土资源。闽委发〔2014〕24号文件明确:一是逐步扩大有偿使用范围。二是试行先租后让。鼓励各地以工业项目用地在法定最高出让年期内缩短出让年期等方式实行弹性出让,探索推行工业用地长期租赁。三是探索建立城乡统一建设用地市场。激活城乡土地要素市场。

第五部分,大力推进地下空间开发利用。地下空间的开发利用是扩充城市基础设施容量的必然选择,也是提高城市土地利用效率、改善人居环境及生态环境的有效途径。但目前我省地下空间开发程度不高,土地利用率、使用层次还比较低,积极引导地下空间开发利用显得非常重要。闽委发〔2014〕24号文件鼓励地下空间开发,地下空间建设用地与地上土地使用权一并出让的,地下空间建筑面积可不计算容积率。

第六部分,加大土地盘活利用力度。闽委发〔2014〕24号文件要求:一是有效处置批而未用土地。省国土厅定期对批而未用土地数量较多的市、县(区),特别是10年以上批而未供、闲置土地数量较多的市、县(区)进行通报。非因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置,未动工开发满一年的,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费;未动工开发满两年的,依法无偿收回。对供地率达不到要求的市、县(区),除省及省以上重点项目、民生项目用地外,暂缓批准新的农用地转用和土地征收申请。二是推进城乡低效建设用地再开发。加大旧村复垦力度,拓宽城乡建设用地增减挂钩政策实施范围,要求增减挂钩指标收益分配应向原土地使用权人倾斜,支付给原土地使用权人的比例应不低于指标收益的60%。三是探索建立农村宅基地退出机制。对将空闲宅基地腾退交由农村集体经济组织统一收回,复垦为耕地的,按照相关政策给予经济补偿。

第七部分,大力推进绿色矿山建设。闽委发201424号文件要求:一是加强矿产资源管理。逐步减少全省矿山数量。二是提高矿产资源综合利用水平。明确将绿色矿山建设内容作为采矿权出让合同的重要组成部分。三是加强矿山生态环境恢复治理。督促矿山企业履行矿山生态环境恢复治理和土地复垦义务,全面推进矿区土地复垦。

第八部分,强化保障措施。要求强化服务和监管,形成国土资源节约集约利用工作合力;加强廉政建设,强化对国土资源管理的全方位监督。

 四、认真落实

政策文件的生命力在于贯彻落实。《中共福建省委福建省人民政府关于进一步推进国土资源节约集约利用的意见》是推进我省国土资源节约集约利用,保障发展、保护耕地和保护生态的重要文件,必须认真贯彻执行,落实到位。

一要明确责任。文件要求各级党委、政府和有关部门要把国土资源节约集约利用的目标要求和政策措施纳入地方经济社会发展总体框架、相关规划和考核评价体系,进一步推动国土资源科学管理、高效利用,保障经济社会可持续发展。纪检(监察)、国土资源、发改、经信、科技、财政、人社、环保、建设(规划)、农业、林业、水利、海洋渔业、商务、审计等部门要密切配合,各司其责,加强监管,形成国土资源节约集约利用工作合力。同时要求各地和省直有关部门要根据本意见,结合实际,制定实施细则。各地各有关部门要按照文件规定,认真履行职责,制定规章制度,细化文件内容,扎实推进国土资源节约集约利用工作。

二要大力宣传。通过有效方式大力宣传国土资源节约集约利用政策,让各级领导和有关部门关注、支持国土资源节约集约利用,让社会理解、支持和配合开展国土资源节约集约利用工作。国土资源管理部门要加强学习政策文件,准确理解和熟练掌握文件内容,广泛宣传、推广国土资源节约集约利用的好经验、好做法,形成有利于工作开展的良好氛围。

三要加强指导。国土资源节约集约利用意义重大,涉及面广,政策性强,工作难度大,上级国土资源管理部门要加强指导,引导基层依法依规推进国土资源节约集约利用,帮助制定配套政策措施,落实文件各项规定,确保文件落到实处,取得预期效果。  省国土资源厅政策法规处


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