迎“林”而上 守“证”出新——南平市开展清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作纪略

编者按：2021年7月，自然资源部会同国家林业和草原局下发了《关于印发<清理规范林权确权登记历史遗留问题试点方案>的通知》（自然资办函〔2021〕1221号），确定全国16个城市试点开展林权确权登记历史遗留问题清理规范工作，我省南平和三明两市也列入其中。

    一年来，南平市坚持问题导向，以梳理林权确权登记历史遗留问题为重要落点，强化存量登记数据整合，聚焦历史遗留问题梳理，打出了“三个一”的组合拳，探索出了一条化解各类常见林权确权登记历史遗留问题的方法路径，为全国同类地区处理历史遗留问题提供了可借鉴、可参考的“南平范本”。

    本期，特刊登南平市清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作的经验做法，供各地学习参考。

    南平市地处我省北部闽江上游腹地，森林覆盖率达78.89%，是我国东南部重要生态屏障。2021年7月，南平市被自然资源部定为全国16个试点工作城市之一，试点开展清理规范林权确权登记历史遗留问题工作。通过一年的努力，南平市走出了一条化解各类常见林权确权登记历史遗留问题的方法路径，7个案例被自然资源部纳入第一批典型案例全国推广，为全国同类地区处理历史遗留问题提供了可借鉴、可参考的“南平范本”。

    “试点以来，我们坚持问题导向，以数据整合为切入点，全面梳理林权确权登记历史遗留问题，创新林权地籍调查方式方法，构建林权登记工作新模式，实现了林权登记历史遗留问题解决规范化、林权登记信息化和便民化。”南平市不动产登记局局长黄革说。

落实保障，为试点保驾护航

    在被确定为试点城市后，南平市委、市政府领导高度重视，对试点工作作出批示：“要以试点工作为契机，抓好林权登记历史遗留问题化解，保质保量完成任务，写好南平经验。”

    强有力的组织保障，是试点工作取得成功的第一步。

    2021年8月11日，南平市政府下发《南平市清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作实施方案》，明确试点方向、创新内容、预期成果和责任分工等内容；成立了由自然资源局、林业局、农业农村局等5部门组成的局际协调机制，下设办公室，负责统筹协调、研究解决试点工作中出现的问题。局际协调机制办公室不定期组织召开各县（市、区）主要负责单位“一把手”参加的全市林权登记试点工作推进会，通过抓住“关键少数”，保障试点工作行稳致远。

    “省自然资源厅、林业局对试点工作给予了高度关注，在省级层面建立了清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作厅际协调机制，明确要求全力做好试点工作，按时、保质、保量完成试点任务。”黄革说，试点期间，厅际协调机制召集人多次赴南平市调研指导，协调组织专家对各类难题进行专题研讨，共商解决方案。

    组织保障上发力，经费保障更是不能落下。南平市在财力吃紧的情况下，将试点工作的经费保障纳入了市委、市政府重点保障项目，全市安排3000万元专项经费，专门用于支持林权类不动产登记存量数据整合。

    林权确权登记是一项专业性极强的技术活。在局际协调机制的组织下，南平市各有关部门会同技术支撑单位深入县、乡一线，全面摸清全市林权确权登记工作基本情况，出台了《南平市清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作技术方案》，明确技术路线和工作方法。

    磨刀不误砍柴功。明确了技术路线图，还要在培训指导上下功夫。南平市通过以会代训的方式，邀请林权登记专家分享建阳区林权类不动产登记规范化制度建设试点经验，提供参考借鉴；不定期组织专家技术团队赴一线帮扶，由县（市、区）“点题”，专家、技术支撑单位“答题”，从而保障试点工作稳步推进。

    作为全新的工作试点，在清理规范林权确权登记历史遗留问题上，难免遇上工作推进冷热不均的问题，南平市局际协调机制建立了量化指标通报机制，将试点工作内容进行量化通报、综合评分，以分数直观体现各县（市、区）工作进展情况。专题刊发了典型案例和疑难问题答疑，派出了3支工作队伍深入县（市、区）一线把脉开方、现场答疑解惑、破解工作难题。除手把手带教、面对面指导外，3支工作队还肩负着“以督提效”的重要任务。通过对工作滞后的县（市、区）进行跟踪检查，一年来，南平市局际协调机制共下发11份工作提示，有效实现“后进”向“后劲”转型。

稳扎稳打，摸清问题底数

    山林有底账，规范清理才能有底气。清理规范林权确权登记历史遗留问题的前提，在于如何全面摸清当前林权登记历史遗留问题底数。其中的重中之重，就是林权登记数据整合。如何做好存量的36万条林权登记数据整合，做好开篇工作，这道难题摆在了南平市局际协调机制的面前。

    “由于过去技术条件、管理手段等的限制，很大一部分存量林权不动产登记数据存在技术精度不高、信息内容不全、缺少信息化成果等问题。这是数据整合面临的第一道难关。”南平市自然资源局负责数据整合的工作人员说。

    为保证数据整合合理有效，在省自然资源厅的悉心指导下，南平市局际协调机制从县（市、区）抽调了5位林权登记工作领域的精兵强将，会同技术支撑单位集中攻坚。在最大化利用原林权登记资料的基础上，根据位置进行内业落图，尽可能减小外业工作量，做到存量登记资料集中清理整合建库，构建“图形数据—属性数据—档案资料”关联数据库，实现林权登记存量数据的“图—属—档”一体化。

    在数据整合中，还面临着第二道难关——原林权权利类型与新修订的《农村土地承包法》《森林法》等规定的权利类型存在差异。南平市通过多部门协作、多层级联动，积极推动数据整合成果完善，将原林权权利类型分情况转换为文件规定的5种权利类型，完成了全市36万条林权登记存量数据整合、入库，补充完善错误、缺失数据上万条，为后续推进林权确权登记信息化、规范化打下坚实基础。

    数据整合结束后，进入历史遗留问题梳理排查环节。围绕登记信息、权属重叠、地类冲突、确权程序、已登未发证等5方面问题，南平市通过逐宗比对数据信息，对林权宗地数据等开展拓扑套合，查阅原始档案资料，排查存放于各县（市、区）林业局或乡（镇）林业站的未发林权证等方式，摸清了12.96万个历史遗留问题，并有针对性地建立了工作台帐，形成了问题清单。

    有了清单底数，还需要对历史遗留问题清理的规范进行明确。南平市进一步将5类问题按照成因细分为14小类，力争通过细化的分类施策，实现历史遗留问题批量解决。

    台子搭好了，戏怎么唱好呢？

    在试点工作具体推进上，南平市采用了两步走的方法。

    “由于各县（市、区）的实际情况存在差异，第一步，我们先在每个县（市、区）确定了3个行政村和1个国有林场作为试点区域，进行‘解剖麻雀’。按照省自然资源厅下发的《林权类不动产登记问答》和建阳区林权类不动产登记规范化制度建设试点工作的经验做法，通过内业分析、外业核实等方式，综合宗地使用时间、土地利用现状、权属依据等情况，提出适合本地区的解决办法。”南平市自然资源局二级调研员牟榕杰说，“经过初步探索，全市27个试点村共处理历史遗留问题1954宗，9个试点国有林场共处理历史遗留问题321宗。”

    在试点区域取得积极成效后，南平市在全面总结了试点村、场经验和做法的基础上，以点带面全面铺开。通过区分集体林地和国有林地，实行分类施策，即对集体林权按照“申请一宗、处理一宗”的方式处理。对于国有林场历史遗留问题进行集中清理规范。通过双管齐下，南平市共清理化解规范历史遗留问题7.48万个，化解率为57.70%，其中国有林场解决问题4385个，解决率为60.18%。

“山定权，树定根，人定心”

针对林权权属纠纷总量大、情况复杂、时间跨度长、调处难度大等堵点问题，南平市、县两级分别成立了林权权属纠纷调解小组，在完善调处工作机制基础上，注重运用好“乡土牌”，化解林权纠纷。

    2021年11月，建阳区水吉镇的林农林先生在区不动产登记中心领到了心心念念的林权证，笑容格外灿烂。

    说起办证，林先生有着无限感慨。早在1988年，林先生就与建阳区某村签订了林地承包合同，并在合同约定的山场上承包造林，但由于种种原因，合同签订后林先生一直未申请进行林权登记。直到2020年申请办理林权首次登记，林先生才发现他承包的山场与2016年林业部门颁发给他人的林权证宗地存在重叠，导致了林权证的“难产”，这可急坏了林先生。

    对此，建阳区不动产中心开出了“良方”。该中心将相关问题反馈给了区纠纷调解小组，区纠纷调解小组立即行动，组织村委会及当事人双方等，多次开展协商。最终，在明确林木归属和他人利益不受损的前提下，双方达成共识，形成了解决方案，区不动产登记中心依法为林先生办理了“林地承包经营权/林木所有权”首次登记，解决了这“令人头大”的权属重叠难题。

    “感谢这次清理规范林权确权登记历史遗留问题，让我拿到了这个‘红本本’，用现在时兴的话来说，这个‘红本本’就是我最大的获得感。”林先生笑着说。

    “类似林先生这样的例子，在我们区有很多，但通过本次试点，很多积年的林权权属问题都得到了妥善解决。”建阳区不动产登记中心副主任郑元华说。作为全省林权确权登记方面的专家，在本次试点工作的制度文件研讨起草上，郑元华贡献不小，结合2019年建阳区林权类不动产登记规范化制度建设试点工作经验，他协助起草了《关于妥善解决南平市林权确权登记历史遗留问题的处理意见》《关于进一步规范林权类不动产登记工作的通知》等文件，为全市规范化解历史遗留问题提供强有力的技术支撑。

    “我们出台了一揽子的制度文件，从政策路径推动历史遗留问题的规范化解，整理汇编了全市49个典型案例，为全市工作开展提供指导和参考，其中7个被自然资源部收录作为典型案例下发至全国各地供借鉴参考。”牟榕杰说。

    除了市级层面的制度探索，各县（市、区）也结合本地实际，积极探索富有本地特色的路子。邵武市针对零星小面积造林登记问题，提出了简化办证手续的备忘录；顺昌县对承包期满林木已采伐原林权人不主动申请注销的问题，提出了由发包方代为申请注销并告知原权利人的方法。此外，浦城、光泽、松溪、政和等4个县还围绕“三定”时期林权权属未确定、自留山场、联户发证等其他类林权登记历史遗留问题出台了具体解决意见。多层级、多角度的探索实践，使得林权登记历史遗留问题的规范化解蹄疾步稳、成效斐然。

提质增效，暖心服务便民

完成林权登记历史遗留问题的排查化解，只是百里半九十。写好后续的林权登记的信息化、便民化文章更是重头戏。

    南平市依托信息技术，统一建设了全市“互联网+不动产”云平台，全面推进林权登记信息化。先后推出了林权登记外网申请、林权登记信息网上查询等服务，将“掌上南平”app打造成为林农申请办理林权登记业务的主阵地；推出线上线下双轨并行的不动产登记“全域通办”服务，打破林地确权空间限制，为林企、林农提供多渠道、多路径的点对点服务。积极打通数据壁垒，推动信息实时互通共享，建成了自然资源、税务、银行、法院等十余个部门（单位）的信息共享平台；实现银行对林权登记的信息查询和抵押登记、抵押注销在线共通；部分县（市）还实现林权登记与林地审批、林木采伐等信息的实时共享。

    “结合南平实际，我们创新了一套林权地籍调查的技术方法和调查方式，进一步优化林权登记流程，实现林权登记便民化水平进一步提升。”黄革说。

    在林权地籍调查技术方法上，原来外业勘验调查所采用的手工勾绘林权登记宗地图方法已无法满足林权类不动产登记的要求。南平市通过“以GPS测绘仪器结合手工勾绘”的宗地勘测方式，制定出“材料摸底准备—外业指界设点—实地勘测调查—内业比对分析”的调查程序，解决宗地图的重叠和位置偏移问题，使登记更加准确。此外，南平市还将无人机航测技术应用在了林权类不动产地籍调查工作中，引导申请人和相邻宗地权利人在无人机航测影像上进行指界，实现服务提速增效。

    在林权地籍调查方式上，南平市推出了政府购买服务和申请人自行委托第三方双轨并行机制，由中介机构承担地籍调查工作，建立林权登记代理制度，明确要求承担林权类不动产地籍调查的中介机构一并承担林权登记代理业务，形成登记机构与中介机构直接“对话”，让“专业人”做“专业事”，有效减少地籍调查成果“退回完善”现象发生，让群众少跑腿、服务多跑路。

    作为森林大市，近年来，南平市兴起林下经济热潮。为有效服务林下经济发展，南平市还探索出了特有的林下经济登记方法。通过明确林下空间经济使用权，为农民专业合作社和农林种植企业等经济主体颁发“林下经营权证——不动产登记证明”，极致盘活林地资源，为南平市绿色发展、“换道超车”提供了不动产解决方案