■ 石晨谊
    一、案情简介
    2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。9月6日，县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，直接交由县土地储备中心付诸实施。魏**、陈**的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。魏**、陈**仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。
    滁州市中级人民法院于2011年12月23日作出（2011）滁行初字第6号行政裁定：驳回魏**、陈**的起诉。魏**、陈**提出上诉，安徽省高级人民法院于2012年9月10日作出（2012）皖行终字第14号行政裁定：一、撤销市中级人民法院（2011）滁行初字第6号行政裁定；二、指令市中级人民法院继续审理本案。
    二、以案释法
    （一）地方政府批复一般是不可诉的抽象行政行为
  地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般属于内部行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，来安县人民政府作出批复后，县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
    （二）应根据不同情形区分收回土地使用权的行为性质
    按照原国家土地管理局印发的《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（[1997]国土[法]字第153号）规定，收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门一项重要的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。属于行政处理决定的有以下情形：
    一是依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已经撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权；
    二是依照《城市房地产管理法》第十九条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条的规定，在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权；
    三是依照《城市房地产管理法》第二十一条第二款和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十条的规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期依照法律有关规定未获批准的，由人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权；
    四是依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款的规定，因迁移、解散、撤销、矿产或者其他原则而停止使用土地，依法收回国有划拨土地使用权；
    五是依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款的规定，根据城市建设发展需要和城市规划的要求，市、县人民政府无偿收回国有划拨土地使用权；
    六是依照《基本农田保护条例》第二十一条的规定，已办理审批手续的开发区和其他非农业建设占用的基本农田保护区内的耕地，未经原批准机关同意，连续二年未使用的，由县级人民政府土地管理部门报本级人民政府批准，收回用地单位土地使用权；
    七是依照《土地复垦规定》第十七条的规定，根据规划设计企业不需要使用的土地或者未经当地土地管理部门同意，复垦后连续二年以上不使用的土地，因当地县级以上人民政府统筹安排则需要收回土地使用权，人民政府或者土地管理部门收回土地使用权。
    属于行政处罚决定的有：一是依照《土地管理法》第三十三条的规定临时使用土地，期满不归还的，或者依照该法第十九条的规定土地使用权被收回，拒不交出土地的，土地管理部门责令交还土地；二是依照《城市房地产管理法》第二十五条的规定，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，人民政府或者土地管理部门依法无偿收回出让的国有土地使用权；三是依照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，土地使用者未按出让合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门无偿收回出让的国有土地使用权的；
    （三）收回土地使用权应当作出行政决定
    根据《国家土地管理局政策法规司关于对收回国有土地使用权批准权限问题的答复》，使用国有土地，有《土地管理法》第十九条规定情形之一的，应由市、县土地管理部门逐级呈送上级土地管理部门报原批准用地的人民政府批准收回用地单位的土地使用权。收回土地使用权的决定，可以由市、县土地管理部门依据人民政府的批准文件下达。本案是以收回土地使用权方式储备国有土地的行为，根据《土地储备管理办法》的程序规定，该县国土资源行政主管部门在县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。
    （四）收回土地使用权行为属于行政诉讼受案范围
    最高人民法院《关于收回国有土地使用权案件适用法律问题的答复》明确，在国有土地使用权出让合同纠纷中，具有土地行政管理职能的市、县人民政府决定收回国有土地使用权的行为，是单方履行行政职权的行为，对该行为不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。法院在对行政机关收回土地使用权行为进行司法审查时，一般从实体和程序方面进行审查。实体方面，主要看行政机关是否能够提交证据证明收回涉案土地符合法律规定的情形。程序方面，主要看行政机关作出被诉收地决定之前，是否遵循法定程序，听取行政管理相对人、利害关系人的陈述和申辩。鉴于收回土地使用权对权利人利益影响巨大，建议自然资源主管部门作出收回土地使用权的决定前主动举行听证会或者告知权利人有申请听证的权利，避免由于程序上的疏忽导致败诉。
                                                                                              （作者单位：省自然资源厅法规处）