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集体土地未经征收不得转为国有土地

2022-03-17 15:18:08

一、案情简介
    寺坡村原系寺坡村民组所有的集体土地,2004年11月,寺坡村民组就案涉土地向郑州市人民政府申请进行国有土地使用权登记。2006年4月6日,寺坡村民委员会召开村民代表大会,通过了《郑州市金水区岗杜村民委员会寺坡村民组全体村民(代表)大会关于本村集体土地依法转为国有土地的决议》,后相关部门对案涉土地进行了地籍调查、权属审核等程序,2007年,原郑州市国土资源局向郑州市人民政府请示,经批准,郑州市人民政府为寺坡村民组颁发了被诉的郑国用(2007)第0709号国有土地使用权证。孙秀荣起诉河南省郑州市人民政府,要求撤销郑国用(2007)第0709号国有土地使用权证。
    一审、二审法院及最高人民法院(2019)行申1065号再审审查与审判监督行政裁定书认为,寺坡村的案涉土地性质原为集体土地,未经征收,郑州市人民政府以寺坡村民代表大会决议将案涉集体土地确认为国有土地,为寺坡村民组核发国有土地使用证,缺乏法律依据,判决颁证行为违法。
    二、案件评释
    集体土地变为国有是否只有通过征收一途,这是基层经常提出的问题。有地方提出县政府是否可以通过“村改居”的方式将集体土地变为国有土地,也有的问县政府能否直接将集体土地确权为国有土地,甚至有地方未办理土地征收手续,对农民补偿安置完直接将集体土地出让给企业并颁发国有土地使用权证。这些做法都是错误的。
    我国《宪法》规定的:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”《土地管理法》明确规定,由乡级以上政府处理土地所有权和使用权争议,按照处理决定确定土地所有权和使用权(《确定土地所有权和使用权若干规定》第58条)。生效的处理决定是土地登记的依据(2003年原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第31条)。对于尚未明确权属的土地,可以根据《确定土地所有权和使用权若干规定》予以明确。但是,对于已经明确权属乃至登记发证的集体土地,不能直接通过政府确权方式改变为国有土地。因为这是对集体合法财产权利的侵害。
    2004年之前,不少地方通过将农民转为城镇居民即“村改居”的方式将原来农民集体所有的土地转为国家所有的土地。其中最典型的例子就是深圳。深圳从1993年开始通过村改居的方式将集体所有的土地转为国家所有的土地;2004年,深圳将全市户籍人口全部改为城市居民,全部的集体所有土地也都转为国有,使其成为中国首个无农村、无农民、无集体土地的城市。这种做法规避了国家的征地审批手续,被国家明令禁止。
    2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)明确规定:“禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地”。2005年3月4日,国务院法制办公室、原国土资源部《关于对<土地管理法实施条例>第二条第(五)项的解释意见》(国法函〔2005〕36号)明确规定:“该项规定,是指农村集体经济组织土地被依法征收后,其成员随土地征收已经全部转为城镇居民,该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。”因此,在城市建成区,即使绝大部分土地已被征收,且村民已成建制转为居民,但剩余少量的居民自用的宅基地的权属性质仍然属于集体所有。
    因此,集体土地转为国有土地只有通过土地征收,不能通过“农转非”“村改居”或者直接调查确权登记等方式。本案直接将集体土地登记为国有土地的做法,实质上是缺乏登记原因的虚假登记。根据原国土资源部、中农办、财政部、原农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号)规定,严格禁止搞虚假土地登记。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地的,不得登记发证;造成严重后果的,要严肃追究有关人员责任。
(作者单位:省自然资源厅政策法规处)
                                                                                                                      ■ 石晨谊


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