把“问题存量”变“发展增量”————省自然资源厅创新推进围填海历史遗留问题处理工作纪略

乙烯等主体生产装置打通全流程，一次投料开车成功，产出合格产品……随着古雷炼化一体化项目一期工程于8月18日正式建成投产，位于漳州市的古雷石化基地加速崛起，闽台产业融合发展不断深化。
    今年5月，总投资345.7亿元的漳州古雷炼化一体化一期百万吨级乙烯及下游深加工装置项目用海获国务院批复，总面积117.59公顷，成为全国首个获国务院批复的历史遗留围填海项目。
    近年来，省自然资源厅把历史遗留围填海作为存量资源，以重要产业集中区为龙头，对批而未填、已批填而未用、未批先填等不同类型围填海项目进行分类处置，实行专班服务、清单管理，保障重大项目用海需求，助推海洋经济高质量发展。

                                         A机制创新，抱稳“金娃娃”

    东临大海、向海而兴。作为“海上丝绸之路”的重镇，福建海域面积为13.6万平方公里，比陆域面积还大，拥有海岛2214个、大小海湾125个；大陆海岸线全长3752公里，全国第二。
    依托于优质的海洋资源，我省围绕新动能、新产业持续深耕细作。上汽宁德基地、泉州芯谷南安石井临港高新技术园区、古雷炼化一体化基地等一个个“金娃娃”或产业园不断地被引入、开发、建设。
    就在这些项目加快推进之时，一道难关横在眼前：2018年7月，国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》，在严控新增围填海造地的同时，要求加快处理围填海历史遗留问题。
    面对号称“史上最严海洋管理政策”的要求，省自然资源厅创新机制，将处理围填海历史遗留问题与做好项目用海保障紧密结合，实行专班服务、清单管理，做到“吃透两头”，确保对重大工业项目用海，做到“优先保障”“应保尽保”。
    一头向上争取支持。专班人员为落实上汽宁德基地、古雷炼化一体化基地等项目用海工作，10多次赴北京沟通汇报，将自然资源部的要求第一时间落到实处，全力助推项目用海审批。
    一头向下加强服务。每年由厅领导带队，抽调精兵强将组成服务小分队，采取现场巡回服务、“全流程”跟踪等方式，指导当地做好围填海历史遗留问题处理方案，做到问题在一线解决、难点在一线突破。
    通过分类施策、精心指导，一批“问题存量”变身成了“发展增量”。2020年以来，漳州核电、霞浦核电、古雷炼化一体化一期项目用海获国务院批复，宁德核电5、6号机组通过自然资源部用海初审，泉州芯谷南安石井临港高新技术园区、晋江集成电路产业园区、莆田石门澳产业园区、古雷炼化一体化基地、福州江阴港城经济区东部产业园区、莆田涵江临港产业园区等多个重要产业集中区围填海历史遗留问题也先后获自然资源部批复备案，为产业项目入驻奠定了基础。
    2021年上半年，全省共确权历史遗留围填海项目9宗，总面积超300公顷，相关项目总投资额达826亿元；完成填海项目竣工海域使用验收13宗，验收面积409公顷。

                                         B服务创新，破解“高大难”

    时下，走进古雷炼化一体化项目区，只见机车穿梭、工人挥汗如雨，处处涌动建设热潮。
    “一期项目投产后将进一步带动下游产业发展。”福建古雷石化有限公司相关负责人感慨，“自然资源主管部门克服重重困难帮我们取得海域使用权证，为项目建设提供了关键的要素保障。”
    古雷炼化一体化项目是目前海峡两岸合作的最大的石化项目之一，被列入国务院支持福建加快经济社会发展的重大建设项目，总投资约1266.7亿元。项目建设对福建提升石化产业链、供应链的稳定性和竞争力具有重要意义。
    项目机遇空前，可挑战也巨大。省自然资源厅海域处有关负责人用“高大难”加以概括，即审批层级高、用海规模大、历史问题处理难度大。
    面对困难，省自然资源厅成立工作专班，创新服务方式，变“你找我”为“我找你”、变“请进来”为“走出去”。会同当地政府深入研究政策，带队至天津等地学习工作经验；积极组织专家研讨，确保用海申请顺利通过审查；十几次赴国家相关部委沟通汇报，与专家开展了几十场的协调会、论证会，研究处置方案、报批路径，将围填海历史遗留问题范围内的各个项目布置细化到精确的用海面积和建设时间，将一期项目各装置用海面积细化到平方米，最大程度做好项目节约集约用地用海。
    在锲而不舍的努力下，古雷炼化一体化项目围填海历史遗留问题处理方案于2020年4月通过自然资源部备案；2021年5月，项目一期117.59公顷用海正式获得国务院批复，成为全国首个获国务院批复的历史遗留围填海项目。
    项目获批后，省自然资源厅工作专班继续加强指导，找堵点、接断点、落实点，指导项目业主缴纳海域使用金和办理不动产登记手续。7月30日，项目一期百万吨级乙烯及下游深加工装置项目顺利通过自然资源部东海局组织的填海竣工验收。

                                        C报批创新，助力“宁德速度”

    平均76秒下线1辆整车！上汽宁德汽车制造工厂再创佳绩——2021年上半年产量达8.9万辆。
    “项目从动工到量产，只用了一年多时间。”该基地的有关负责人表示，这不一般的“宁德速度”离不开自然资源主管部门在空间规划、用地指标、用海审批等方面给予的大力支持。
    上汽宁德基地项目是我省引进的千亿级重大项目，建成之后可与时代新能源形成协同发展之势，形成重要的汽车产业集群，成为福建高质量发展的新引擎。
    但一纸禁令让项目用海报批面临挑战。当时，国务院要求除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批，同时，对历史遗留用海问题如何处理尚未明确。在此背景下，上汽宁德基地用海审批殊为困难。
    为保证基地能够按时投产，省自然资源厅一方面积极参与国家政策研究，结合基地用海报批，提出意见建议，并反复沟通汇报。2018年12月，自然资源部出台历史遗留问题处置规定，同时批复同意上汽宁德基地作为围填海历史遗留问题进行处理，使之成为全国首例妥善处理围填海历史遗留问题的成功范例。
    另一方面，在方案获批后，省自然资源厅优化整合工作流程，简化报批材料。对基地36宗项目、总面积2730亩，在宗海图分开的基础上，实行整体海域使用论证，编制一本论证报告；海域使用价格实行整体评估，编制一本评估报告；用海招拍挂出让方案实行一次性编制，一次性报批；填海竣工海域使用验收整体编制一份测量报告，一次性组织验收。“多宗合一”大大提高了审批效率，仅用不到2个月时间，基地便完成了从用海论证到出让方案报批的所有工作。
    在疫情防控形势严峻期间，省自然资源厅为同步落实疫情防控和要素保障，急地方之所急，为重大用海项目开辟快速通道。在方案编制阶段，提前介入，与编制单位有效沟通，指导修改方案，确保后续审查顺利。在专家论证阶段，采取视频会议的形式对方案进行评审。在征求意见阶段，将专家论证和征求相关部门意见同步开展，提高报批效率。
    高效优质的服务得到社会各界的点赞。“在上汽集团宁德基地及其配套项目的审批中，贵厅政策支持力度大、审批速度快、服务发展态度优，让我们深切地感受到贵厅对加快宁德经济社会发展的特别关心和厚爱。”这是宁德市政府写给省自然资源厅的感谢信。
    要素保障工作永远在路上。省自然资源厅有关负责人表示，今后将坚持生态优先、集约利用，分类施策、分步实施，依法依规、积极稳妥的原则，大胆创新、积极探索，努力为推进重大项目用海报批和围填海历史遗留问题处置提供可借鉴的“福建方案”。
   
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                                       念好“三字经”，不把历史问题留给历史

全国首个获国务院批复的历史遗留围填海项目，全国首例妥善处理围填海历史遗留问题的成功范例……近年来，我省自然资源主管部门坚持创新驱功、勇为天下先，加快推进围填海历史遗留问题处理，取得了一个个佳绩。
这份成绩来之不易。能否妥善处理围填海历史遗留问题，事关海洋生态文明建设，事关高质量发展。但围填海历史遗留问题解决起来殊为困难。一方面，历史遗留问题经过时间沉淀，各种因素交织，往往牵一发而动全身；另一方面既要保生态，又要保发展，协调解决的难度非常大。
惟其艰难，方显勇毅。我省解决围填海历史遗留问题之所以能取得重要阶段性成效，提供一些可借鉴的经验，主要在于用心用力念好“勇、深、新”三字经。
念好“勇”字经。自然资源主管部门以“不把历史问题留给历史”的勇于担当精神，用“愚公移山”的耐心、“抽丝剥茧”的细心、“全心为民”的诚心，把使命放在心上、把责任扛在肩上，全力把“遗留”化解在此刻，把问题解决在当下。
念好“深”字经。处理围填海历史遗留问题千头万绪，唯有深研问题才能找出对策。自然资源主管部门干部深入一线，承上启下，吃透上头政策、摸清下头实际，充分了解问题形成的历史、广泛听取群众的想法与建议，并积极主动地寻求上级部门支持、相关单位的帮助，形成合力，统筹协调，夯实责任，推动存量问题深入彻底解决。
念好“新”字经。解决围填海历史遗留问题，既无先例又无经验可寻，落实新政策需要新思维。自然资源主管部门不等不靠，吃透用活政策，强化上下左右联动，群策群力、集思广益，在实践中探素新方法、求解新突破，从而取得了新成效。　　　
行百里者半九十。解决围填海历史遗留问题越到最后，难度越大。自然资源主管部门定会再接再厉，咬定目标、攻坚克难，坚决不把历史问题留给历史。

政策背景

    2018年7月25日，国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24号，以下简称国发24号文）明确，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。新增围填海项目要同步强化生态保护修复，边施工边修复，最大程度避免降低生态系统服务功能。未经批准或骗取批准的围填海项目，由相关部门严肃查处，责令恢复海域原状，依法从重处罚。　
   
    2019年1月，自然资源部印发《关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知》，要在深入总结围填海历史遗留问题处理实践基础上，重点对地方处理围填海历史遗留问题的工作程序和要求进行了明确和规范，指导地方加快处理围填海历史遗留问题。
    《通知》明确，对国发24号文下发前已完成围填海但依然闲置或低效利用的区域，要加快开发利用。对已取得海域使用权但未利用的围填海项目，由省级自然资源主管部门监督指导海域使用权人进行必要的生态修复。对已取得海域使用权尚未完成围填海的项目，应优化围填海平面设计，最大限度控制填海面积；确需继续围填海的，由省级自然资源主管部门报省级人民政府审核同意后实施并报自然资源部备案。实施过程中应依法保障海域使用权人的合法权益。
  2019年7月，福建省人民政府办公厅印发《福建省加强滨海湿地保护严格管控围填海实施方案》，要求加快制定围填海历史遗留问题处理方案。沿海各设区市人民政府根据自然资源部通报的围填海现状调查统计结果，结合国家围填海专项督察情况，形成围填海现状调查报告，确定围填海历史遗留问题清单，并结合生态评估情况，制定围填海历史遗留问题处理方案。严格限制围填海用于房地产开发、低水平重复建设旅游休闲娱乐项目及污染海洋生态环境的项目。
    《方案》提出，省自然资源厅组织相关市、县（区）自然资源主管部门依照《围填海项目生态评估技术指南（试行）》等，开展生态评估，编制生态评估报告和生态保护修复方案。对严重破坏海洋生态环境的，按照有关规定予以拆除。对海洋生态环境无重大影响的，县（市、区）人民政府按照规定，制定具体围填海项目的历史遗留问题处理方案，并报设区市人民政府。
                                                                                                         ■ 本报记者 赵勤恩