这里林权登记分外“明”——三明市扎实推进林权类不动产登记工作纪略

7月14日，自然资源部、国家林业和草原局以视频形式召开清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作部署会。会上，三明市自然资源局局长林建星介绍了三明市林权类不动产登记规范化制度建设工作经验，引起了全国自然资源和林草系统跟林权登记工作相关的人员极大关注。
    近年来，三明市深入学习贯彻落实习近平生态文明思想，积极探索“绿水青山就是金山银山”的实践途径，在自然资源部和省自然资源厅精心指导下，强化部门合力，特别是在2019年沙县（现为沙县区，以下统一称为沙县区）开展林权类不动产登记规范化制度建设试点工作的基础上，坚持问题导向，以“整合林权登记存量数据”为主线、以“解决林地与永久基本农田重叠问题”为重点、以“优化林权类不动产权籍勘验调查程序”为保障，积极稳妥地解决林权登记历史遗留问题，规范推进林权类不动产登记，着力探索建立“数据整合、权籍调查、系统优化”三位一体的林权类不动产登记工作新机制，使部门责任明确，数据整合、分类处置和权籍调查等登记发证工作样样明晰起来。
    目前，三明市已累计办理林权类不动产登记1.55万件，涉及4.13万宗宗地、401.2万亩林地。近4年来，林权流转5738宗，涉及面积82.1万亩，金额18.3亿元；办理林权抵押登记1.6万宗，抵押金额77.3亿元。
   
加强领导强化部门合力，做好“上层设计”

明者因时而变，知者随事而制。
    2019年5月，我省被自然资源部自然资源确权登记局确定为林权类不动产登记规范化制度建设试点省。省自然资源厅高度重视，确定南平市建阳区、三明市沙县区为试点单位。沙县区在林权登记规范性成果、林权类不动产权籍调查方案、林权类不动产登记信息化建设等方面开展了积极的探索，取得的成果获得自然资源部确权登记部门的肯定。
    三明市自然资源局高度重视试点成果的运用和推广，经过充分论证后，经三明市委市政府同意，决定在全市推开。
    “在推进过程中，部确权登记局、省自然资源厅领导多次到我市实地调研，面对面商讨解决存在的问题。三明市委市政府主要领导多次过问并听取汇报，时时关注工作动态，根据需要召开市委常委会、市政府常务会，研究出台相关政策，从人、财、物等方面予以有力保障。”林建星介绍。
    当然，改革、创新的道路从来都不是一帆风顺的。三明市在推进林权类不动产登记的过程中同样碰到不少问题。
    “特别是分散登记时期不同部门登记存在不少权属重叠、地类冲突问题，比如不同时期颁发的林权证和承包经营权证存在图、数不一致和‘一地多证’情况。”三明市自然资源局调查与登记科科长黄荣华介绍，目前解决这方面的历史遗留问题是登记机构的工作重点，也是难点。经比对第三次全国国土调查、农村土地承包经营权确权登记等成果，现状为非林地的，需核减林权登记的宗地范围，涉及林农、林企及村集体经济组织等权利人的利益，解决难度大。
    有问题就要有对策。去年10月，三明市自然资源局针对林权注销登记实践中存在的问题，与林业局联合出台《关于明确林权注销登记有关问题的通知》，有效解决注销登记中存在的有关问题。
    同样得到解决的还有林地与永久基本农田重叠整改问题。
    去年底，三明市自然资源局、林业局、农业农村局联合印发《三明市林业用地与永久基本农田重叠问题整改工作方案》，明确总体要求、工作步骤和保障措施等，以切实保障群众合法权益。
    《三明市优化林权办证若干措施》《三明市自然资源局 三明市林业局关于解决林权类不动产登记有关问题的指导意见》《三明市自然资源局 三明市林业局关于建立林权纠纷联合调处工作机制的通知》……三明市在清理规范林权确权登记历史遗留问题上的力度越来越强，林权类不动产登记工作越来越规范。
    不难看出，在解决问题的时候，三明市有力地强化部门间的合力，明确责任，避免部门间发生扯皮现象。
    “早在2016年不动产统一登记工作一开始，市委市政府就专门召开林权类不动产登记协调会，要求加强部门之间的协作。”林建星回忆道，这样为做好全市林权登记“上层设计”打下基础，使部门的责任逐渐明确起来。目前三明市已建立起自然资源、林业部门领导沟通会商机制，两个部门依职责、明分工，密切协作配合，协同推进权属重叠、地类冲突等问题的解决。若涉及农业农村部门，也邀请该部门领导参与，一起努力推进问题解决。

整合林权登记存量数据，解决“无米之炊”

    俗话说，“巧妇难为无米之炊。”即使有再大的本事，手上没有掌握一定的资源也干不出成绩来。
    “之前我们采用‘空库运行’受理登记申请，就如同‘无米之炊’，不仅没有信息可以作比对，难以发现问题，而且效率十分低下。”明溪县不动产登记中心副主任杨惠忠说。
    怎么办呢？
    林权登记纳入不动产统一登记以来，三明市自然资源局将数据整合作为首要任务，针对数据整合中发现的问题，逐一厘清思路，找准路径，分门别类提出解决措施，将原林权登记档案逐宗落图，力争做到图、属、档信息一致。
    解决数据不完整方面。对于缺失宗地红线图的，三明市依据发证档案、1:10000地形图等资料进行补充上图；林权登记内容缺失的，依据林权登记档案进行补录；林权登记档案遗失的，在不动产登记系统中进行备注说明，待持证人办理业务时，核实补录登记数据后做好档案补充工作。
    早期由于受技术条件限制，原林权登记数据资料精度不高，造成的面积误差、图数不一致等问题，三明市通过对存量数据全面清理、核实修正的方式予以调整。
    “对于原林权登记成果中权利人、林权宗地、林权证书和林权宗地图、地籍调查与审批表、宗地属性等数据不一致的，在数据整合过程中，通过将原林权登记发证档案数字化、比对分析、实地核实、修正矢量图等方式修正完善，确保图形、属性、档案信息一致。”三明市自然资源局调查与登记科工作人员吴成科介绍，对于存在“一地多证”等权属交叉重叠问题的，在不动产登记系统中做好标注，待持证人申请办理林权登记有关业务时，一并核实解决。因测量精度问题导致林权登记界线少量交叉重叠且相关权利人对权属界线无实质分歧的，通过技术处理，调整相邻宗地界线予以解决；非精度问题导致重叠的，由相邻权利人指界，形成地籍调查成果。
    “经过数据整合入库后，能够直观地发现申请办理登记业务的宗地与相邻宗地是否存在重叠与遗漏问题，避免产生权属纠纷。数据整合前宗地内的非林地小块宗地与林权宗地在同一图层，数据整合后，我们将非林地的小块宗地从矢量图层中直接扣除，避免产生地类冲突。”杨惠忠表示。
    “林权登记存量数据整合是一项基础性的工作。为什么已经进行林权登记了，在不动产登记的时候很多地方的工作人员还存在畏难情绪？原因就在于没有数据整合，就不知道这块宗地的地类有没有重叠、权利有没有交叉、界线有没有错漏重等情况，登记下去会不会出错？”明溪县自然资源局副局长邹益銮介绍。为此，明溪县以数据整合为抓手，探索推进以上问题的解决，并取得了较好的成效。通过数据整合，就可以发现这些情况，再分门别类地去梳理解决，这样就能做到“手中有资料、登记心不慌；发证无矛盾、持证能放心”。通过数据整合，既减少了工作量，又提高了效率，对登记确实有好处也十分必要。
    在信息共享方面，2019年试点开展过程中，沙县区加强部门之间的协作、沟通，并通过技术手段，建立信息共享平台，将不动产登记系统与林草部门数据进行关联，实现林权管理与林权登记信息共享。目前，这项工作已在全市其他县（市、区）铺开。
    截至2020年底，三明市已基本完成34万宗林权登记存量数据的整合工作。

林地是林地、耕地是耕地，划定“楚河汉界”

    群山碧绿、白云悠悠；山涧间，一垄垄的稻苗青翠欲滴。
    “今年2月份开始调查，并多次联合林业、农业农村等部门到这里现场协调，3月份最终把2块涉及面积66.74亩的地类性质确定下来。”7月16日，站在三明市清流县龙津镇基头村七里径一块稻田边上，清流县不动产登记中心主任温贵忠介绍道，按实际情况，山涧间的稻田就认定为永久基本农田，靠路边山坡上种了油茶的1.23亩地认定为林地。
    记者从《清流县林权证与永久基本农田重叠地块核实结果认定表（现场踏勘）》上看到，表格中含有地块基本情况、现场踏勘情况、县农业农村局审核意见、县林业局审核意见、县自然资源局审核意见和认定结论等栏目，各栏内容明晰，并有责任人签字，再附上地形图，形成了有力的认定档案资料。
    为解决过去不同管理部门对地类认定不一致，导致的林权登记范围与永久基本农田重叠问题，去年底，三明市制定了《林业用地与永久基本农田重叠问题整改工作方案》，按照“台账管理、统筹衔接、分类处置、一体推进”的原则，推进解决林地与永久基本农田重叠问题。
    “通过套合林权登记数据和永久基本农田数据，发现全市161宗地块共8707亩土地存在林地与永久基本农田重叠问题。”三明市自然资源局副局长林忠庆介绍，在摸排过程中，统筹兼顾林农、林企和村集体经济组织等各方利益诉求，先保障林权正常流转，再核实予以变更登记，让权利主体放心安心。
    首先开展内业核实，由自然资源、林业、农业农村部门共同复核，将林权登记、永久基本农田和土地承包经营权确权登记矢量数据套合，提取重叠数据，完善台账，注明面积、范围、地类、权属等情况；然后进行外业调查，由自然资源部门牵头，组织农业农村、林业部门人员，联合对重叠地块进行实地认定，分类标注。
    对历史遗留问题不回避、不推诿，深入分析存在问题的原因，研究制定整改工作方案，结合三调成果，提出核减和增补解决路径办法。截至今年5月，三明市对林权证范围内存在永久基本农田的地块进行了逐个核查，已处置128宗，处置面积5335亩。
    同时，优化地籍数据库，增加三调成果的耕地及永久基本农田图层，实行“一张图”管理。完善林权类不动产登记审查机制，将林权登记范围与永久基本农田保护范围套合比对，避免新增地类重叠问题。
    “按照市委市政府的工作部署和要求，我县高度重视，即刻召开县自然资源局、林业局、农业农村局、财政局联席会议，成立领导小组，商议整改办法，并于今年1月29日由清流县政府办公室印发《清流县林业用地与永久基本农田重叠问题整改工作行动方案》，要求相关部门认真落实整改任务。”在清流县自然资源局局长罗维英看来，县一级政府重视、部门加大协作力度是推动整改工作的关键，清流县及时出台措施，保证了整改落到实处。
    “正在修建的兴泉铁路在我们村征了很多地，涉及的地类不一样，如果这块地被征到的话，不知道按哪种类型补偿，肯定出现纠纷。现在搞清楚了，地类明确了，我们也就放心了。”指着“涉案”的地块，基头村村委会主任陈秋香觉得很庆幸，因为不远处就是正在施工的铁路工地。

优化权籍勘验调查程序，落实“精准高效”
  
因为林地亩数与实际不符，承包者砍伐后亏了本；村委会公示的林地面积与实际不符，中标者办证时要重新签订合同，费时又费力……随着三明市林权地籍勘验调查程序的优化，这些不公平和不合理的现象一去不复返了！
    “请你在这平板电脑上签字……”7月17日，沙县区不动产登记中心主任黄腾飞、副主任赵荣儿会同凤岗街道自然资源所工作人员利用周末时间一起到凤岗街道村头村开展“为民办实事”活动，为该村申请办理的林权登记进行地籍调查。经过身份验证、现场调查，并利用多卫星支撑、数据误差极低的移动端“林权信息采集软件”，很快就把最终面积测算出来，由该村负责人签字确认。
    林权地籍调查是申请办理林权类不动产登记的前置要件，也是困扰登记机构的难点、堵点。为解决林权地籍调查难问题，三明市研究出台了《三明市优化林权办证若干措施》，探索创新林权地籍调查方式,夯实林权登记工作基础。
    按照全业务流程，三明市探索健全林权调查、登记、调处三支队伍，理顺林权登记工作机制，各县（市、区）由自然资源、林业主管部门及乡（镇）政府等联合组建林权纠纷联合调处工作组，处理辖区林权纠纷及涉诉涉访案件；联合组建林权地籍勘验调查小组，做好林权地籍调查工作；充实乡（镇）自然资源所人员队伍，向乡（镇）延伸不动产登记窗口，提供林权地籍调查服务，制作地籍调查成果表格，提交登记中心审核后登簿发证。
    在处理纠纷方面，尤溪县走在前头。“尤溪县将县林业局林权办10余人连人带编成建制划转到县自然资源局，设立自然资源纠纷调处中心，全权负责开展全县自然资源（含林权）纠纷调处工作。”尤溪县自然资源局副局长郑亨城介绍。同时，该县进一步建立健全由县政府（分管领导）牵头，县自然资源局负总责、县林业局积极配合、当地镇村两级主动参与的林权纠纷调处协调处置机制，为全县林业改革发展和林权登记奠定了坚实基础。
    对于农村集体经济组织统一经营管理的林地、农村集体经济组织成员承包的林地、农户的自留山等，需要申请林地经营权和林木所有权、林地承包经营权和林木所有权等首次登记的，把林权地籍调查服务前移至林地发包之前。
    “因为发包前统一调查、勘验过了，这样登记只要很短的时间就可以把证办下来了，不仅数据准确，还省时省力，这种做法极大地方便了我们林农，我们是很欢迎的。”沙县区凤岗街道村头村村委会副主任郑传雄高兴地说。
    据介绍，三明市同时优化地籍调查内容，着重调查与林权登记有关的界址、四至、权属等内容，简化造林年度、林班、小班、起源、主要树种等林业管理属性因子的调查核实内容。
    2019年以来，按照林权类不动产登记规范化制度建设试点的要求，三明市积极探索创新数字化林权地籍调查方法，开发移动端林权信息采集软件，利用影像图生成3D影像模型，直观展示地形地貌，便于林农、林企核实权属界线，降低调查成本。
    “快速采集信息、收集影像资料、图形绘制、工作底图设计、3D影像模型展示，格式化数据导出和安全功能等，大大提升了登记效率和质量。”赵荣儿介绍，利用移动信息化技术手段，很好地解决了各自然资源所林权地籍调查人员不足、部分人员登记业务不熟的问题。
    “我们将以林权类不动产登记试点工作为契机，进一步完善不动产登记工作，不断改善登记调查操作办法，依托下沉延伸设立的自然资源所（不动产登记分中心），利用创新的技术与智能AI工具，结合已开展的农房权属调查、林权不动产权属调查工作，在所有自然资源基础地理信息数据库上统一叠加分析对比，将自然资源领域其他工作纳入一体化管理。”沙县区自然资源局局长宁贵勇介绍，把违法用地调查、耕地保护调查、地质灾害调查、废弃矿山调查等，整合在一起，形成“多调合一”，实现真正意义上的自然资源调查监测一体化。
    “除了上面那些措施之外，我市还依法增加权利类型。在不动产登记信息管理系统中增加林地使用权和林木使用权、林地经营权和林木所有权权利类型，依法予以登记，满足‘三权分置’登记业务办理的需求。”林忠庆表示。
另外，三明市还创新抵押登记模式，通过林权收储（流转经营）公司，为权利人利用林权类不动产向金融机构抵押贷款提供担保、收储兜底，在实现抵押权时依法流转林地经营权及林木所有权并办理转移登记。截至目前，全市已办理该类抵押登记40宗，面积13617.6亩，涉及抵押金额1513万元。
                                                                                              本报记者　郑与国